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Introducción

En este documento, conscientes de que el desarrollo local sustentable se puede abordar desde múltiples ángulos, se ha privilegiado la dimensión económica, ya que una economía local que mejore el bienestar de la gente constituye un respaldo significativo a la estrategia local.

En América Latina la búsqueda de un desarrollo local será un proceso largo y difícil, el que deberá asumir las oportunidades y restricciones de cada realidad nacional y local. La experiencia europea, que sin duda ha influido en la Región, ha sido exitosa por estar basada en territorios con una identidad propia, con actividades productivas competitivas y, municipios que cuentan con profesionales calificados y recursos económicos.

En un continente, donde la gran mayoría de la gente se siente pobre o empobrecida, acercar el desarrollo a la gente y, avanzar hacia un gobierno para todos, es una estrategia adecuada, sólo que los caminos para lograrlo no son aún claros. Al menos, tres pasos se han dado que van en la dirección correcta: la descentralización, la elección directa de sus autoridades y, la coordinación inter-municipal. Lo primero, mostraría una voluntad político institucional necesaria, lo segundo, la posibilidad de enfrentar el caciquismo político, disminuir la corrupción en el manejo de los dineros públicos, evitando políticas económicas inconsistentes y, el tercero, hace posible manejar territorios de mayor envergadura y, realizar en base a un proceso participativo un adecuado aprendizaje.

En muchos países, no han sido pocos los alcaldes que han sido destituidos de sus cargos, por malversación de fondos públicos y, transgredir las normas legales a las cuales deben atenerse. En otros casos, la gente ha castigado la incapacidad de mejorar las condiciones de vida de la gente. También ha habido casos en que la población local ha actuado con una violencia extrema contra la autoridad edilicia, castigando conductas inmorales.

Desafortunadamente, los alcaldes de ciudades importantes y, de modestas localidades, carecen de una formación mínima en materias económica, lo que les impide poner la economía local en una perspectiva más amplia, lo que los conduce a realizar acciones autárquicas, las que no amplifican las oportunidades efectivamente existentes, para competir en un mercado ampliado. No saben cómo aprovechar los incentivos que entrega la política macro-económica ni pueden identificar con claridad las inversiones en tecnología, capital humano, modernización institucional y equipos, sin las cuales no es posible impulsar negocios rentables.

Lo dicho, hace pensar que se debe ser realista, a la hora de querer ver avances significativos en la transición hacia un desarrollo local. Esta actitud, permite aceptar que el proceso estará sujeto a altos y bajos, incluso a manejar la hipótesis que, salvo que se invierta seriamente en superar las debilidades existentes, esta estrategia de desarrollo podría experimental un gradual descrédito.

Para adentrarse en el tema que lo motiva, el documento analiza los siguientes tópicos:

1. La gobernabilidad local

2. La descentralización y asociación de municipios.

3. La sociedad civil con sus actores y agentes.

4. El municipio pro-desarrollo: escenarios de desarrollo y políticas públicas.

5. Escenarios de desarrollo.

Documento elaborado por el Equipo Docente del Programa de Doctorado

Documento elaborado por el Equipo Docente del Programa de Doctorado

1. La gobernabilidad local

Ha sido en las últimas décadas que el gobierno local ha despertado el entusiasmo entre los estudiosos de la ciencia económica y política, a pesar de tratarse de una institución democrática con políticos electos ejerciendo las responsabilidades de dirección en un territorio determinado. Tradicionalmente había sido un tema de preocupación, exclusiva de estudiosos de la administración, de los teóricos de la organización y de los urbanistas.

Motivaciones para su existencia

La falta de relevancia política y económica del gobierno local en América Latina puede encontrarse en su escasa capacidad para incidir en las condiciones socioeconómicas de sus comunidades, en comparación con otras instituciones públicas, debido a una de las siguientes causas o a una combinación de ellas: a) estar sometido a directrices emanadas desde un poder central, careciendo de iniciativas, recursos propios y capacidades adecuadas de actuación y; b) la absorción de sus esfuerzos en las tareas administrativas y entrega de servicios, que le imponen sus obligaciones.

Es razonable que cuando se observa la fuerza con que ha emergido la preocupación por lo local, surjan preguntas por las razones que expliquen esta irrupción. Por una parte, parecieran estar las demandas sociales insatisfechas de una ciudadanía cada vez más distante de la sociedad política nacional y, por otra, las complejidades múltiples y cambiantes que ha introducido el avance de la globalización a economía nacional. En este contexto los gobiernos locales se encuentran en una situación privilegiada, tanto para responder al sentido de aislamiento como para atender a la población excluida.

Al Estado se le ve demasiado pequeño para enfrentar los grandes problemas y, demasiado grande para los problemas del día a día; se les ve superados para enfrentar los problemas supranacionales, entre los cuales, se encuentran, los relativos a la paz, al orden económico y la protección del medio ambiente, cada uno de los cuales ha cobrado, cada vez mayor importancia. Mientras que, aquellos que más preocupan a la gente, pueden ser resueltos a un nivel público básico, es decir, el que opera en el ámbito local.

En España, donde el desempleo ha sido un problema de muy difícil solución, hay datos que muestran que en algunas zonas el 67,5% de las iniciativas de desarrollo económico se impulsan desde los gobiernos municipales; el 16% desde instancias supra-locales y el 16,5% de la colaboración entre el sector público y privado.

De hecho, cuando se abren las puertas de la descentralización, los municipios canalizan un número creciente de demandas políticas, económicas y sociales, desarrollan iniciativas novedosas destinadas a ofrecer respuestas a las inquietudes y problemas de la colectividad y se transforman en impulsores insustituibles en la generación de escenarios de desarrollo que influyen significativamente en la calidad de vida de la población.

La superación del Estado, desde el flanco internacional y desde el flanco local, provoca una profunda alteración en las formas de gobernar, surgiendo presiones crecientes por un ente público ágil y con autonomía que de gobernabilidad al espacio local. Donde esto ocurre, las prerrogativas del gobierno central se van desmoronando, para dar lugar a una compleja red de interrelaciones de actores sociales, políticos y culturales y agentes económicos emergentes.

Es razonable, por tanto, que exista una preocupación creciente de la ciudadanía y autoridades locales y, al menos una voluntad teórica en las autoridades nacionales, por superar el raquitismo histórico de los municipios y transformarlos en organismos capaces de aumentar y mejorar los servicios que deben ofrecer a los ciudadanos, así como satisfacer las necesidades de la población local en torno a la participación social y mejora de su calidad de vida.

En la visión gerencial del municipio es natural que a los concejales se les perciba como operarios al servicio de la comunidad, a los partidos como proveedores de recursos humanos capaces de asumir funciones públicas y a la comunidad como clientes con demandas a satisfacer. Sin duda que la empresa privada, como el arquetipo de la organización eficiente, influye en la imagen que la población se hace sobre la lógica operativa del municipio.

Sin embargo, hay voces y experiencias que muestran que el municipio no sólo debe ser eficiente, sino que puede tener la misión política de construir una democracia participativa, movilizando a las instituciones, organizaciones y empresas locales más allá de fronteras inmediatas a medida que la competencia externa se agudiza.

En la visión democrática del municipio los concejales pasan a ser representantes de los intereses de distintos grupos ciudadanos, los partidos políticos son oferentes de los distintos proyectos y visiones de sociedad y, la comunidad es la protagonista real con distintos tipos de necesidades y propuestas.

Por estas razones, la vocación política de un gobierno local debe entenderse como su decisión de trascender su condición gerencial con un rol eminentemente ejecutor, para transformarse en un actor con voluntad y capacidad para decidir sobre cursos de acción alternativos en materia de desarrollo local.

Un gobierno que se comporte como un actor político en el campo del desarrollo tiene como misión poder estructurar e implementar una agenda de trabajo compleja, donde a los problemas emergentes se propongan soluciones creativas que se anticipen a los hechos, lo que exige saber interpretar las tendencias futuras.

Es un actor invitador, concertacionista, que abre desde una cultura e identidad local las fronteras para que fluya una relación beneficiosa con la sociedad mayor, especialmente atrayendo los medios de los cuales se carece y que se requieren en forma urgente, como podría ser el caso del conocimiento tecnológico o del financiamiento.

Su habilidad política debe expresarse en el manejo permanente de las contradicciones de la vida local en contextos nacionales sectoriales, aún dominados por un centralismo poderoso movido por intereses partidarios o caudillistas. El desarrollo de esta habilidad política es mayor cuando existe una sociedad civil activa y organizada que contribuye a la gobernabilidad.

Esta gobernabilidad se expresa en la construcción de instancias públicas de alta legitimidad que están en condiciones de generar políticas, que trascienden los períodos de un gobierno y que fortalecen a la sociedad, mediante la creación de espacios que permiten una participación eficaz de la ciudadana, tanto en la elaboración de políticas como en la fiscalización de la autoridad.

En la figura 2 se presente una síntesis de la interacción de los agentes y agentes de la sociedad civil y de la sociedad política para la gobernabilidad local.

Documento elaborado por el Equipo Docente del Programa de Doctorado

Diversidad de realidades

En América Latina hay que aceptar que el desarrollo local tomará formas distintas en los diversos países y, también, al interior de los mismos, dependiendo de la diversidad de territorios y de sus riquezas naturales, de la historia de centralización o descentralización y, de la ubicación geográfica de las localidades.

Chile, por ejemplo, es un país pequeño con una geografía larga y angosta, que está siendo integrado a través de un ambicioso plan de carreteras de alta velocidad a la cual se unen una red de caminos laterales, lo cual está permitiendo una gran movilidad de las personas en el conjunto del territorio. Si a ello sumamos, un grado moderado de resentimiento al centralismo, el desarrollo local se impulsa básicamente para que el conjunto de la economía gane en competitividad y, la pobreza sea reducida. Para ilustrar lo dicho, constatemos que la distancia que separa a Santiago de Concepción es la misma que existe entre Guayaquil y Loja. La primera se recorre en 5 horas, mientras que la segunda consume tres a cuatro veces más tiempo.

En los países andinos, el aislamiento geográfico sumado a culturas arraigadas, ayudan a que lo local se valore casi como un modelo de desarrollo, con una gran valoración de los recursos endógenos y, que la población de la sierra no sientan identificación alguna con las que habitan la costa o la selva.

En Perú la aprobación de la ley sobre descentralización, la cual debe ser complementada con otras leyes sobre funcionamiento y elección de autoridades, constituye un avance valorado, ya que genera nuevas oportunidades para enfrentar problemas urgentes. En la cuenca del río Lurín, ubicada en el cono sur de Lima, los ministerios sociales, producto de la ley mencionada, deben entregarle al municipio los recursos que antes manejaban, lo cual le ha permitido a la autoridad edilicia convocar a las instituciones y organizaciones necesitadas de alimentos junto con los pequeños productores del valle, para desarrollar una economía local.

En países, como Brasil y México, cuya división política está configurada por Estados que tienen significativa historia de autonomía, la voluntad política de las autoridades estaduales y locales pueden potenciar un desarrollo local significativo. De hecho, en ambos ha habido una verdadera irrupción de consejos locales enfocados a distintos tipos de políticas públicas. Una buena parte de esas organizaciones se dedica a tareas específicas y localizadas, como por ejemplo la alimentación de los niños de las escuelas públicas o bien aspectos referentes a la salud. Otras, sin embargo, tienen la ambición de interferir en la naturaleza propia del proceso local de desarrollo: el PRONASOL mexicano, abrió las puertas hacia la formación de fondos municipales de solidariedad que transferirían recursos a los municipios, obedeciendo a la planificación de los mismos vecinos. Nada menos que 27 mil consejos locales fueron creados en el país desde el inicio de los años 90. En Brasil, tanto “Comunidad Solidaria”, “Comunidad Activa”, como PRONAF también estimular masivamente la formación de consejos locales que respondían por la elaboración de un plan participativo de desarrollo como condición para obtener recursos públicos del Gobierno Federal.

En Colombia, una historia de autonomía relativa del Estado de ciertas zonas, como las del eje cafetero y, la presencia de territorios dominados por el narcotráfico y la guerrilla, la estrategia de desarrollo local se encuentra con una mentalidad abierta para generar gobiernos locales que gocen de autonomía relativa, particularmente como el único camino posible, para reconstruir el país y reinsertar a la gente que ha debido abandonar sus campos y pueblos, por miedo al exterminio.

Independiente de las realidades específicas, la gobernabilidad de un territorio se nos presenta como un esfuerzo compartido entre la sociedad civil local y su gobierno, por construir un territorio en el cual imperen conductas democráticas, respeto a los derechos de las personas y a su dignidad, igualdad ante la ley y las oportunidades, transparencia en la gestión gubernativa, participación ciudadana, fomento y equidad económica y social.

2. Descentralización y asociaciones municipales

a. Descentralización

La descentralización es un proceso de cambio en la concepción, financiamiento, ejecución y en el control de las políticas públicas, el cual se define por dos características básicas: (1) el estímulo a la relación permanente y responsable entre los actores gubernamentales (funcionarios y elegidos), privados (representantes gremiales, sindicatos, etc.) y asociativos (ONGs, juntas de vecinos, gremios de defensa del medio ambiente, gremios de defensa de los jóvenes, etc.); (2) circunscribirse al interior de un ámbito geográfico o territorial que pretende ser lo suficientemente restringido, para favorecer a la participación de las fuerzas sociales locales más importantes en las gestiones de estas políticas, aprovechando para eso las ventajas de las relaciones de proximidad existentes entre ellas.

A pesar de la amplia proliferación de los Consejos de Desarrollo Locales, los cuales han obtenido grados inéditos de participación popular, son raros los casos en que - en los países en proceso de desarrollo - estas organizaciones desempeñaron un rol relevante en la formación de las condiciones económicas locales que favorecían las dinámicas innovadoras en la lucha contra la pobreza.

Es importante mencionar, aunque resumidamente, algunos de los principales problemas en función de los cuales el proceso de descentralización termina produciendo un impacto todavía muy limitado sobre la dinámica del desarrollo local. Estos problemas - aquí mencionados como hipótesis de trabajo y no como conclusiones definitivas sobre situaciones reales - se relacionan con el ámbito temático, espacial y con las competencias asignadas a los Consejos de Desarrollo Locales:

* Tienden a reflejar las condiciones locales y las fuerzas sociales sobre las cuales se apoyan, aún cuando formalmente se indique la necesidad de la participación popular, es común que ésta sea dominada por las elites locales y el clientelismo.

* Frecuentemente reducen su acción a una esfera local muy restringida (una comuna o un pequeño municipio), en la cual es casi imposible que surja una verdadera capacidad de planificación territorial para el desarrollo económico.

* Sus protagonistas están ligados al sector agropecuario y, de ellos raramente emergen propuestas y acciones ligadas a actividades y a sectores no agrícolas del medio rural.

* El formato de la relación entre estas organizaciones locales y los fondos gubernamentales de los cuales depende su acción, favorece a los procedimientos burocráticos: las localidades beneficiadas por recursos públicos son elegidas por criterios objetivos (pobreza, participación de poblaciones agrícolas y densidad) y no por la calidad de los proyectos que son capaces de elaborar a partir de sus consejos. No existen incentivos para que estos consejos obtengan recursos privados - además de los recursos públicos - para llevar adelante sus acciones.

* Raramente se comportan como organizaciones de aprendizaje: no intercambian experiencias con sus pares, no están obligados a publicar los resultados de sus acciones, no son evaluados por los resultados que obtienen y, en la mayoría de los casos, no están ligados a organizaciones de enseñanza e investigación.

* Es poco frecuente encontrar segmentos significativos de las organizaciones empresariales locales. Esto amplía la dificultad de que el fomento al emprendimiento popular - como una forma de combate a la pobreza - encuentre caminos viables que permitan insertar a los que actualmente viven en situación de pobreza en mejores mercados.

· El resultado es que raramente estos consejos contribuyen a innovaciones productivas y a organizaciones capaces de mejorar la inserción social - y principalmente la inserción en nuevos y mejores mercados - de los que actualmente se encuentran en situación de pobreza.

b. La Asociatividad

La exposición de los problemas señalados, constituyen una respuesta inicial una pregunta más general: ¿Porqué los gobiernos locales, aún cuando se apoyan en experiencias participativas, alcanzan resultados tan tímidos, en mejorar la inserción social de los pobres?

A ésta inquietud, surgida de la realidad y, que no niega experiencias exitosas, se ha querido responder con una estrategia complementaria: el aporte de la coordinación intermunicipal. Esta materia requiere de un mayor estudio, pero es posible formular algunas afirmaciones y preguntas en torno a ciertos puntos relevantes.

Por el momento podemos decir que: la coordinación intermunicipal podría ayudar a superar la visión extremadamente localista, el clientelismo, la ineficiencia y la misma rutinización, males frecuentemente asociados a los consejos locales de desarrollo.

De ahí, que surja una inquietud importante saber más de las potencialidades de la coordinación intermunicipal, para fortalecer la gobernanza cooperativa descentralizada.

Es verdad que, existen casos en que las asociaciones de los municipios son nada mas reuniones periódicas de alcaldes - eventualmente con la presencia de algunos representantes locales - que van a dirigir demandas al diputado de la región o a las instancias gubernamentales superiores.

En el caso anterior, toda esta dinámica, está diseñada para dar voz política a la región y obtener recursos. En estos casos, es muy difícil que los proyectos sugeridos a partir de dicha instancia, logren superar las limitaciones habituales de los Consejos de Desarrollo Local.

Las asociaciones de los municipios, es necesario que incluyan participantes de distintos segmentos de la sociedad civil, pero esta inclusión, por sí sola, no será capaz de producir una dinámica virtuosa que estimule la superación de los límites de una organización estrictamente local. Por tanto, lo que se desea saber es si, las instancias intermunicipales de coordinación pueden funcionar como un elemento capaz de imprimir una dinámica más creativa y ampliar los horizontes de los propios procesos de participación local.

Lamentablemente, por el momento, no podemos entregar una respuesta categórica sobre la potencialidad del aprendizaje mutuo, lo que se puede hacer es poner la preocupación en la mesa para proceder a analizar el tema en cuestión. La preocupación se ha organizado en temas:

* ¿Qué fuerzas sociales son las que se hacen parte de las coordinaciones?. La preocupación fundamental es verificar si la coordinación tiene un abanico de actores suficientemente amplio, para que se pueda transformar, en algo más que en una transmisora de recursos provenientes de otras esferas gubernamentales. Se verifica que la composición política y, la composición social pueden evitar el riesgo de la rutinización y de la burocratización.

Una de las preocupaciones es el dilema (trade-off) entre la participación empresarial y la participación popular. La participación empresarial es importante, ya que sin ella difícilmente se elaboran proyectos capaces de ofrecer horizontes consistentes en generación de la renta y en la inserción de mercados para los emprendedores que viven cerca a la línea de la pobreza. La convivencia en el mismo espacio social de representantes de las organizaciones empresariales y populares, no es común. Los lenguajes, los intereses políticos, las experiencias de vida diferentes y la distancia social tan grande, hacen improbable la perspectiva de una acción coordinada. En tanto, es difícilmente imaginable que exista una coordinación regional enfocada al desarrollo que alcance sus objetivos sin la participación empresarial y sin participación popular.

* En cuanto a la gobernanza de la organización asociativa. Ya que nunca se constituyen en base en un sufragio universal, la forma como se eligen a los representantes refleja habitualmente las fuerzas sociales que las crearon. Es importante examinar minuciosamente la consistencia de los mecanismos de representatividad. Algunas preguntas son: ¿Por qué determinada ONG fue convocada y no otra? ¿Por qué determinado liderazgo indígena y no otro? ¿Quién financia la organización? ¿Quién financia la participación de sus representantes? En las regiones rurales éste puede ser un elemento importante para incluir o, para alejar a representantes de las comunidades más alejadas. ¿Existe algún proceso de evaluación de lo que hace la organización? ¿Esta evaluación es solamente contable o involucra un juicio en relación a los objetivos sociales planificados por la organización? ¿Quién responde y como se difunde esta evaluación? ¿Existe algún tipo de intercambio de experiencias sobre la elaboración, ejecución y evaluación de las acciones con otras organizaciones del mismo tipo?

* Sobre los mecanismos que incentiven a las organizaciones. Interesa conocer los motivos por los cuales la organización se reúne, y cuál es el resultado de estas reuniones. ¿Se trata sólo de llenar formularios y tomar decisiones sobre la asignación de recursos públicos previamente estipulados o, está provista de la facultad para elaborar proyectos que involucren a la movilización local de competencias y recursos?. ¿Existen mecanismos que estimulen la innovación en la elaboración de los proyectos?. ¿Los proyectos presentados compiten con los de otras organizaciones en la obtención de recursos o ya están aprobados de antemano?. ¿Se cuenta con financiamiento privados o, solamente con recursos públicos?.

* En cuanto a los impactos. Una de las mayores dificultades consiste en establecer la relación de causalidad entre situaciones socialmente constructivas y las acciones políticas de las cuales ellas resultaron. ¿Se puede decir que la organización favoreció procesos de generación de ingresos que sin ella no habrían llegado a la región? ¿Estos procesos beneficiaron a las mujeres y a los jóvenes?. En regiones pobres, las innovaciones organizacionales suelen ser más importantes para la mayor parte de la población que los grandes cambios tecnológicos, cuyos impactos destructivos son bastante conocidos. Los servicios que se colocan a disposición de la población, basados en las acciones de estas organizaciones nunca son igualmente distribuidos. Se trata de saber entonces si se dirigieron esfuerzos a los más pobres y, entre ellos especialmente las mujeres y los jóvenes, en el sentido de valorar sus iniciativas y, principalmente, mejorar su nivel organizacional: ¿Los servicios públicos de apoyo (extensión y servicios de asesoría a pequeñas y medianas empresas) tienen contactos reales con iniciativas económicas de mujeres y de jóvenes, o bien se limitan a actividades convencionales de asistencia técnica? ¿Estos servicios de apoyo conocen y valoran las actividades económicas de las poblaciones que viven en situación de pobreza en lucha por la supervivencia, especialmente de las mujeres y de los jóvenes?

* En cuanto a saber si estas coordinaciones superan, eficientemente, un ámbito fundamentalmente sectorial de actuación. En el caso de las cuencas hidrográficas, todo indica que las acciones de los comités de cuencas responden a la búsqueda de la reducción de los problemas ambientales que han adquirido un carácter dramático, principalmente en lo que se refiere a la erosión de los suelos y al uso del agua por parte de la agricultura. Uno de los secretos del éxito de los proyectos de micro cuencas - especialmente los impulsados por el Banco Mundial - fue su capacidad de apoyarse en organizaciones de agricultores y en la extensión agropecuaria para financiar el cambio de prácticas productivas predatorias. También, la adopción de técnicas favorables a la preservación de los recursos (básicamente tierra y agua), que no comprometían los rendimientos de los cultivos y de la ganadería. En este caso, a pesar del carácter difuso de los problemas ambientales, había organizaciones que pudieron ubicar a los actores económicos especialmente sensibles a los problemas detectados - los agricultores - para llevarles recursos y técnicas que les permitiera modificar sus prácticas en un ámbito territorial que era al mismo tiempo sectorial: con los agricultores se relacionaban básicamente ingenieros agrónomos cuya red sobrepasaba los límites de cada municipio. Las cosas cambian de figura cuando se trata de la coordinación intermunicipal de las acciones enfocadas al proceso de desarrollo, a la generación de ingresos y al combate a la pobreza. La base técnica de las acciones no involucra una competencia profesional delimitada, el público es diversificado y no está unificado bajo un mismo tipo de organización, y llegar a los liderazgos para concebir y proponer cambios en las prácticas sociales y productivas es bastante más difícil. Las regiones rurales acumularon mucho más competencias técnicas en áreas enfocadas a la producción agrícola que en la generación de ingresos y en el combate a la pobreza. Además, cuando se trata de transferir recursos a la población, haciendo llegar a sus manos el crédito o bien apoyar obras de infraestructura, el interés de los representantes locales en la cooperación intermunicipal puede reducirse drásticamente: sus bases electorales están en el municipio o incluso en un distrito determinado, lo que no estimula por sí solo a la acción coordinada intermunicipal. Al igual que la acción estrictamente local, la coordinación intermunicipal siempre trae consigo el riesgo de convertirse en una instancia propia de las autoridades, que servirá para hacer presión sobre los niveles superiores del gobierno en busca de recursos, y no en un forum para concebir y ejecutar el proceso de planificación.

3. La sociedad civil

La sociedad civil, como un conjunto de ciudadanos organizados, necesita de determinadas instituciones para poder promover su desarrollo, a las que podemos clasificar en instituciones que no persiguen fines de lucro, para distinguirlas de las que sí tienen esa motivación.

En la primera categoría podemos diferenciar las que han surgido para representar demandas socioeconómicas principalmente frente a la autoridad política (organizaciones de pobladores y campesinos) o frente a los propietarios del capital económico privado (organizaciones laborales) a las cuales denominaremos actores sociales. En la segunda, aquellas cuya función es el desarrollo (universidades, centros de investigación, ONGs, clubes y centros, asociaciones y comunidades) a las cuales llamaremos agentes de desarrollo. En la segunda categoría se encuentran los micro-emprendimientos, pequeñas, medianas y grandes empresas, a las cuales identificaremos con el nombre de agentes económicos.

Muy posiblemente el desarrollo vertical, centralizado y convencional dominante ha generado sociedades locales incompletas, ya que no existen en ella todos los actores sociales, agentes de desarrollo ni agentes económicos necesarios. También esto se debe a que la sociedad local ha sido muy poco estimulada e incentivada a descubrir y vivir sus necesidades.

Esta clasificación nos ayuda a preguntarnos por formas en que la sociedad local puede contar con sus propias instituciones o con las que le puedan proveer los servicios que correspondan. Lo que caracteriza a un agente económico y a un actor social es su capacidad de proponer caminos para influir en el desarrollo de su medio, así como de asumir su propio fortalecimiento.

a. Agentes de desarrollo

Para incentivar la formación de capital social o evitar su deterioro, han surgido dos tipos de iniciativas institucionales. La primera corresponde a comunidades que crean sus propias organizaciones para el desarrollo de su juventud, para el acceso de los mayores a la educación, para el fortalecimiento de la participación y aporte de las mujeres o para la mutua cooperación. Esta estrategia ayuda a interactuar con organismos públicos o privados especializados, como son, por ejemplo, los servicios de salud y de fomento rural.

Por otra parte están las organizaciones no gubernamentales (ONGs), las cuales han tenido una existencia institucional compleja, sea porque sus contribuciones han sido insuficientemente comprendidas por la sociedad local, nacional e internacional o porque no pudieron responder a las expectativas que generaron. En ambos casos se trata de haber asumido roles desproporcionados a su peso político y recursos económicos. Muy posiblemente, esto se deba a que a ellas mismas se les ha hecho difícil entender a cabalidad su contribución específica al desarrollo, lo cual requiere de una maduración institucional, que normalmente resulta ser más lenta y compleja de alcanzar que lo que sus fuentes de apoyo esperaban.

En general, las ONGs han tenido una base institucional internacional, nacional o regional más que local por razones de acceso a recursos humanos y financieros, lo cual no significa que no hayan hecho esfuerzos por identificarse con la realidad local. A pesar de lo dicho, parecieran ser un componente institucional importante para un desarrollo local. Tal como se verá más adelante al hablar sobre las organizaciones comunitarias auto-dependientes, las experiencias de desarrollo local iluminadoras, aunque en su mayoría son de dimensiones limitadas, las más de las veces han sido impulsadas por ONGs.

b. Agentes económicos

En primer lugar está las empresas ya en funcionamiento. También hay que considerar que en el fortalecimiento de los agentes económicos se está poniendo un énfasis creciente en promover emprendimientos empresariales de base, tarea en la cual los resultados obtenidos a la fecha no han sido tan exitosos como se esperaba. En este documento se defiende la hipótesis que será muy difícil lograr avances importantes en materia de micro-emprendimientos rurales y urbanos si no reciben un decidido apoyo del gobierno local y si no se insertan en escenarios de desarrollo.

c. Actores sociales

En general, encontramos que los actores sociales locales se encuentran en etapas incipientes de consolidación o en procesos de desintegración. Las razones son múltiples, pero hay dos que explican mejor estos fenómenos: a) la falta de voluntad política de apoyarlos con la legislación y medios requeridos, sea porque las elites gobernantes no comparten los fines que persiguen o por la inseguridad que produce la existencia de organizaciones con altos grados de autonomía social y política; b) el deterioro de las áreas rurales ha empobrecido a las instituciones locales, lo que se ha reforzado con la migración de importantes contingentes humanos desde espacios generadores de riqueza a los cuales se les han extraído sus frutos, hacia espacios urbanos altamente degradadores de la condición humana.

En América Latina existe una tercera razón de tipo histórico y se relaciona con la rápida expansión de la hacienda, la que arrinconó, física y socialmente a las comunidades aledañas, las que juegan un importante rol en el desarrollo de tradiciones cívicas locales y cuya ausencia se expresa en la actualidad en la existencia de sociedades locales incompletas.

Actualmente existe plena conciencia entre quienes controlan el poder, en especial a nivel de organismos internacionales, que sin un capital social activo, creativo y participativo no hay posibilidad alguna de enfrentar con éxito la lucha contra la pobreza. Sin embargo, no existen estudios que ponderen la contribución del capital social al bienestar, razón por la cual no se invierte en su formación y su aporte se mantiene en una cuasi-invisibilidad.

4. El municipio pro-desarrollo

Municipio: desarrollo institucional

Ya se mencionó, anteriormente, la debilidad institucional de los municipios. Sin duda alguna, que no se trata de un problema menor, ya que todo el andamiaje del desarrollo local descansa en la existencia de un gobierno local que funciona, es decir, que sabe hacer lo que debe y, que tiene una capacidad de negociación importante, en particular, frente al sector empresarial. Lo dicho, se acrecienta cuando el municipio toma la decisión de involucrarse en la construcción o el perfeccionamiento de la economía local.

¿Cómo analizar las fortalezas y debilidades institucionales de un municipio que opta por un proceso de desarrollo local? Por el momento, señalemos, que hay tres conceptos que ayudan en el análisis de esta materia: la eficacia, la eficiencia y el aprendizaje.

La eficacia de un municipio se relaciona con la capacidad para lograr los propósitos acordados. De aquí que, cuando el gobierno local precisa con claridad las obras o programas requeridas, en primer lugar, puede convocar a la ciudadanía a participar en una consulta (sin fuerza legal) para que se pronuncie y, optar por aquellas que considere más urgentes conforme a los recursos disponibles. Una vez establecidas las prioridades, debe fijarse la estrategia para lograrlas. Si el municipio decide asumir directamente las obras o programas deberá analizar las exigencias que ello implica, en materia de capacidades profesionales, tecnologías, equipos y maquinarias, entre otros. Si opta por solicitar los servicios de terceros, puede comprarlos en el mercado correspondiente o efectuar una alianza estratégica con una institución de desarrollo (universidad, ONG, etc.). Lo importante, por tanto, es que puede señalar a la ciudadanía, que las obras se realizarán.

La eficiencia se relaciona con el costo al cual se realizará cada obra o programa de desarrollo. A mayor eficiencia, mayor será el número de obras a efectuar o personas a atender. Si se trata de construir una escuela, se podrá construir una más grande y mejor equipada; si el compromiso asumido es apoyar tecnológicamente a campesinos de una comunidad, el servicio llegará a un número mayor de productores.

El aprendizaje es una dimensión que potencia la eficiencia y la eficacia, ya que extrae lecciones tanto de lo realizado, como de la estrategia seguida. De este modo, en el período siguiente el municipio habrá aprendido de su experiencia (y también de las de otros), que debe ajustar para lograr más y mejores impactos en las materia o áreas definidas.

5. Escenarios de desarrollo

5.1 Escenarios de desarrollo: su generación

Los escenarios de desarrollo tienen una doble misión: responder a las necesidades de bienestar local y crear una economía capaz de competir en la economía nacional. Ni la respuesta a los requerimientos de la población, ni la existencia de una economía competitiva se dan en forma espontánea. Ambas, hay que lograrlas a través de una estrategia, construida como un marco de referencia que permita:

* identificar las vocaciones productivas y de servicios de un determinado territorio.

* crear de manera ágil empresas de diverso tamaño, que representen una inversión efectiva de los agentes económicos.

* atraer fuentes de crédito

* legalizar las actividades económicas que se desarrollan en el sector informal.

* identificar políticas que estimulen y orienten a los agentes económicos, las cuales deben integrar las oportunidades que abre la política económica nacional.

* incentivar la economía de la solidaridad que construyen las comunidades rurales y urbanas, de modo que no se vea destruida por las acciones de las empresas con mayor capacidad económica.

* evitar la pérdida de los recursos humanos más capaces por la migración a las grandes ciudades.

* formar un capital social maduro que potencie a los actores económicos en sus relaciones con el resto de la economía y,

* cuidar los ecosistemas locales y, participar en el manejo de los que sean compartidos con otras localidades.

Las vocaciones productivas centrales de un territorio ayudan a construir una capacidad productiva competitiva, que tenga claramente identificada la demanda con la cual va a interactuar, así como la competencia que deberá enfrentar. A partir de una oferta definida es posible motivar a otros agentes económicos a formar unidades económicas que les suministren insumos, al igual que servicios de transporte, embalaje, servicios técnicos, recursos humanos y financieros.

Sin la existencia de un escenario económico que genere rentabilidades a todos los participantes es muy difícil que una localidad progrese. Esta afirmación, obliga a formar consorcios entre las autoridades políticas de diversas localidades. Lo señalado, es particularmente efectivo cuando se quiere aprovechar la demanda turística de un país; para aumentar la exportación de producción agropecuaria orgánica y de fibras.

La economía de la solidaridad no puede entenderse como una consolidación de un espacio de pobreza, por el contrario como una red que proteja a quienes viven en la pobreza, mientras adquieren habilidades y destrezas para lograr una movilidad social y económica.

En esta materia en importante señalar que la pobreza es una realidad presente que existe y daña profundamente a quienes la padecen, pero que, lamentablemente, la generación de capital humano toma un tiempo importante. Por esta razón es vital invertir en capital social, ya que ello permite integrar a los pobres, en especial a mujeres y jóvenes, en actividades económicas incipientes y, al conjunto de la población excluida recibir beneficios de las políticas de bienestar.

Las actividades productivas micro-empresariales constituyen una escuela para permitir que aquellas personas que efectivamente tienen una capacidad empresarial la puedan desarrollar. En ellas se aprende el manejo de una actividad económica, a competir en base a productividad, a articularse con empresas mayores, a buscar nuevas y mejores especializaciones.

Las políticas, estímulos, ordenanzas y normas de la autoridad pública deben crear un clima favorable a la creación de riqueza, evitando asfixiar a las más pequeñas con exigencias imposibles de cumplir, siempre que estas no atenten contra la salud de la población y de los consumidores.

Un municipio que se plantea una estrategia de desarrollo humano y sustentable obtiene, sin duda, ventajas que conviene identificar, ya que ellas justifican los esfuerzos para implementarla:

* Facilita el cumplimiento de la normativa vigente. La población local sabe que existen disposiciones reglamentarias que, cuando ha participado en su elaboración, sea respecto de extracción de un recurso, protección de especies o manejo de deshechos, tiene una tendencia a respetarlas con bajo nivel de conflicto.

* Mejora el posicionamiento económico. Un municipio con problemas ambientales es “poco atractivo” para nuevas inversiones en el campo habitacional, de salud y turístico. El uso inadecuado de un recurso encarece su consumo, empobreciendo a la población local, la que ahora tiene que pagar por un bien que antes le era gratuito.

* Plantea nuevas oportunidades de empleo. Surge una demanda por técnicos responsables, operadores de plantas depuradoras, recolección selectiva de residuos, inspectores, vigilantes forestales. Para las mujeres y los jóvenes son grandes oportunidades si acceden a la capacitación necesaria.

* Mejora la imagen de acción política. Un medio ambiente de calidad facilita la relación con los diferentes actores sociales y, a la vez, reduce el nivel de conflictividad en la negociación de nuevas iniciativas.

* Entrega una imagen internacional importante. Las comunas que se han declarado “comunas ecológicas” y que se han comportado como tales, han recibido beneficios efectivos.

* Promueve la educación ambiental de la población residente y visitante, haciendo que los costos de la gestión ambiental puedan reducirse de un modo significativo, cuando existe una mayor conciencia social. Por ejemplo, calles que se ensucian menos, recogida de los residuos debidamente clasificados o la conservación de las zonas de ornato.

Entre las medidas que el municipio debe tomar, con el pleno respaldo de una población participante son:

* Planificación del territorio y del uso del suelo de acuerdo con criterios ecológicos, evitando que determinadas estrategias de progreso generen nuevos conflictos ambientales.

* Rechazo a la ejecución de proyectos que no sean respetuosos del medio ambiente.

* Formulación de políticas de mejoramiento ambiental o compensatorias por la pérdida de calidad de algunos recursos.

* Fomento de la instalación de actividades económicas respetuosas con el medio, a la vez que se establezcan barreras para aquellas que produzcan impactos negativos.

* Promoción del reciclado y la optimización de los recursos naturales.

* Regulación del medio natural mediante ordenanzas que se basen en indicadores de calidad ambiental.

* Impulso a la información y sensibilización acerca de patrimonio local.

* Efecto de demostración relativo a los resultados económicos positivos de los programas de conservación ambiental, materia en la cual el aprendizaje puede tener costos muy bajos.

* Fomento a los programas de educación ambiental.

* Promoción de la participación social.

* Ejercicio de una política veraz y transparente de comunicación.

5.2 Recursos para el desarrollo

Los recursos son medios de la más diversa naturaleza, algunos de ellos tienen una valoración social como recursos significativos para la generación de riqueza; mientras otros aparecen subvalorados, principalmente porque nadie habla de ellos yacen en la invisibilidad y, los responsables públicos de la acción de promoción en las comunidades pobres, los han permanentemente considerados parte explicativa del por qué la gente no sale de la situación de postración en que se encuentran.

Una mirada renovada, permite distinguir entre recursos no convencionales de los que si los son. En particular, sobre la primera categoría de recursos, la Economía de la Solidaridad los trabaja con gran profundidad.

Los recursos comunitarios no convencionales

Uno de los objetivos más importantes para las instituciones de desarrollo es el fortalecimiento de las organizaciones locales que operan con una racionalidad contra-hegemónica. A ellas les dedican sus mejores capacidades y les asignan los recursos de que disponen.

Estas organizaciones son solidarias, sinérgicas y participativas. Ellas son las que hacen un desarrollo de “abajo hacia arriba” utilizando recursos no convencionales para su supervivencia. Son organizaciones formadas por personas que han resuelto unir esfuerzos para enfrentar grupalmente la satisfacción de sus necesidades fundamentales mediante la construcción de proyectos colectivos de vida.

En adición a los recursos convencionales, estas organizaciones valoran, también otros recursos, como:

* la conciencia social

* la cultura organizativa

* la capacidad de liderazgo

* la capacidad de gestión

* la creatividad popular

* la energía solidaria y capacidad de ayuda mutua

* la calificación y entrenamiento de las instituciones de desarrollo

* la capacidad de dedicación y entrega de agentes externos

* las estructuras sociales ancestrales

* las redes sociales

* la memoria colectiva

* la identidad cultural

* las visiones del mundo

La diferencia entre los recursos convencionales y los no convencionales radica en que los primeros se agotan a medida que se utilizan, los segundos sólo en la medida que no se utilizan. Por ejemplo, el poder que se entrega, es poder que se deja de tener; el dinero que se da es dinero que se deja de tener. En cambio, la solidaridad que se da es solidaridad que crece; el conocimiento que se entrega es conocimiento que se expande.

Los recursos no convencionales potencian un desarrollo que va más allá de la acumulación de capital; un desarrollo fundado en el acervo del saber práctico generado por la propia comunidad. Tal acumulación de conocimiento amplía a su vez la potencialidad de los propios recursos: capacidad organizativa, generación de nuevas conductas y opciones enriquecedoras de interacción comunitaria.

También estos recursos no convencionales abundan, contrariamente a los recursos económicos convencionales que se caracterizan por su escasez. Tienen, además, una enorme capacidad de conservar y transformar la energía social para mejorar la calidad de vida de la gente con menos recursos.

Las organizaciones auto-dependientes en la perspectiva del desarrollo local

El desarrollo local se beneficia directamente de estas organizaciones, razón por la cual hay que ampliarlas y enriquecer, para lo cual es necesario:

* aprovechar los momentos en los cuales la sociedad está necesitada de este tipo de organizaciones para enfrentar de manera creativa sus necesidades apelando a sus recursos no convencionales

* facilitar el surgimiento de organizaciones en los espacios locales que contienen un mayor potencial en materia de recursos no convencionales

* potenciar el desarrollo humano entre los pobres en todas sus riquezas y dimensiones (físicas, sociales, mentales y espirituales)

* estimular el surgimiento de liderazgos capaces de incentivar a la gente a utilizar sus recursos no convencionales en la búsqueda de soluciones a sus necesidades

Recursos convencionales

A continuación, se presentan los recursos específicos que no pueden estar ausentes para un desarrollo local.

a. recursos de infraestructura

Dentro de los recursos que determinan el potencial de desarrollo de una localidad está la adecuada infraestructura física, de la cual depende su competitividad y bienestar, porque atrae aportes externos, disminuye costos e incrementa la productividad endógena. Muchas de ellas demandan la participación del gobierno nacional, la supervisión del gobierno local y la ciudadanía cuando existen impactos negativos en el capital natural.

La Comisión Europea señala que constituyen infraestructura "aquellas inversiones realizadas en una amplia gama de bienes materiales de capital no directamente utilizados en el proceso productivo, sino que suministran servicios simultáneos a múltiples usuarios o al conjunto de la sociedad y que generalmente son financiados con recursos públicos".

A la infraestructura se le plantean exigencias de durabilidad, eficiencia, complementariedad e interdependencia, no existiendo entre los economistas un consenso sobre su contribución al desarrollo más allá del nivel de indispensable.

Así, mientras unos la ven como la impulsora del desarrollo (optimistas), otros piensan que constituye un elemento que debe decidirse a partir de otros factores de desarrollo (posibilistas). Están también los que observan que su distribución está muy condicionada por el poder económico (escépticos) y, quienes observan que el abuso en su expansión ha sido una causante de desastres ecológicos (pesimistas).

Una tipología las clasifica en económicas (transporte, telecomunicaciones, abastecimiento de agua, abastecimiento de energía, industrias, plantas de procesamiento de aguas y basuras) y sociales (educación, salud, vivienda, cultura, turismo y recreación).

b. Recursos humanos

En las experiencias de desarrollo local exitosas la importancia del factor humano ha sido decisiva, sea aprovechando el conocimiento tradicional o los nuevos conocimientos adquiridos. La realidad actual ha introducido la necesidad de formar un capital humano con capacidad de asumir nuevos desafíos y adaptarse a ajustes rápidos. Tal vez la mayor exigencia para un desarrollo sustentable sea valorar adecuadamente el trabajo humano que se nos presenta como un factor depreciado por su abundancia.

Desde el punto de vista económico, el tema de los recursos humanos tiene que ver con las características del mercado del trabajo, niveles de actividad, composición de la fuerza de trabajo, niveles de formación y calificación, experiencia profesional, disponibilidad de mano de obra, niveles de remuneración, capacidad creativa, movilidad, entre varios otros.

Los recursos humanos se pueden mirar como objeto y sujeto del desarrollo, razón por la cual la gestión de este recurso tiene que hacerse desde una doble perspectiva: formación-desarrollo y capacidades para el desarrollo. Igualmente hay que considerar la dimensión individual y grupal, cambiando mentalidades y teniendo en consideración la multiplicidad de funciones que en toda sociedad hay que asumir.

Las capacidades para el desarrollo ven la gestión de recursos humanos como un proceso de mejoramiento en la calificación técnica y en su capacidad de innovación. Mientras que la formación-desarrollo busca que surjan iniciativas y proyectos producto de capacidades de liderazgo en diferentes ámbitos, capaces de involucrar segmentos de la población en actividades ambientales, sociales y económicas. No se disminuye de valor la formación específica, sino que se trata de formar para el cambio, considerando los nuevos roles del espacio local, sus restricciones y posibilidades. La formación para el liderazgo para la generación de riqueza en espacios subutilizados a partir de las señales del mercado, el manejo organizado de los desechos urbanos generando micro-empresas de elaboración de compost comercializable o el cultivo de flores orgánicas, constituyen ejemplos ilustrativos.

Desde el punto de vista social, el desarrollo local sólo se ha fortalecido en aquellas áreas en las que han ido apareciendo históricamente importantes elementos socioculturales que han reforzado el proceso de desarrollo, principalmente en los momentos de transformación y de cambio del sistema industrial local o nacional.

c. Recursos económico-financieros

Aunque existe un amplio consenso sobre la importancia de la empresa en la creación de puestos de trabajo y de riqueza, no es fácil incentivar la financiación de inversiones privadas en zonas de menor desarrollo, sea por el riesgo que ello implica como por imperfecciones en los mercados financieros, trámites burocráticos, insuficiente capacidad de gestión, carencia de bancos locales y deficiencias para evaluar proyectos para la micro, pequeña y mediana empresa.

Faltan instrumentos financieros flexibles como el capital semilla, capital de riesgo, préstamos a plazos adecuados compatibles con las iniciativas emprendidas.

También se carece de mecanismos para que las iniciativas locales puedan ser compensadas por la sociedad mayor por las externalidades positivas que generen.

Existe la urgencia de articular el crédito informal con los sistemas de crédito formal para que los recursos lleguen a quienes los requieren, pero en condiciones que la actividad emprendida pueda responder a sus obligaciones. Igualmente urge encontrar formas de generar y canalizar el ahorro local.

Cuando existen mejores incentivos para iniciar negocios, se amplían las posibilidades de ensanchar la base empresarial local, generándose nuevos espacios para las pequeñas y medianas empresas, ya que se facilita la asociación e integración para captar negocios específicos. Esto es importante, porque el desarrollo local tiene que tener como base una economía asentada en su territorio, pero integrada a los más diversos mercados.

Las soluciones planteadas para enfrentar estos problemas se relacionan con inversión en fomento a la producción, ya que esas inversiones podrían generar nuevos recursos para los productores y para el territorio, crear procesos dinámicos de desarrollo económico local y garantizar la sostenibilidad de las finanzas municipales. Estas tareas resultan particularmente complejas para las economías locales latinoamericanas, caracterizadas por un desequilibrio territorial significativo y enfrentadas a mercados abiertos y a una economía globalizada.

Por otra parte, si no se precisan los contenidos de las inversiones en fomento de la producción se preveé la posibilidad de efectos perversos en el desarrollo municipal. En su afán de captar inversiones en su territorio, autoridades locales o regionales pudieran otorgar ventajas, subsidios y facilidades que resulten en perjuicio de la economía en su conjunto, de la salubridad o de la conservación del medio ambiente.

Intentos por invertir en recursos humanos y en la participación de la sociedad civil como cooperadora y co-financista de la actividad municipal, se han ejecutado como estrategias de participación y co-gestión. Algunas han sido exitosas sobre todo en países donde la sociedad civil recibe apoyo financiero de la cooperación internacional; sin embargo, en determinadas circunstancias esta participación ha sido interpretada como una forma de obtener mano de obra barata para cubrir responsabilidades municipales sin un compromiso político efectivo del municipio con sus aliados.

d. Recursos tecnológicos

Aunque a nivel del individuo, las nuevas tecnologías conllevan riesgos de reforzar la tendencia a la desagregación social mediante el individualismo y la privatización de la vida social, hay implicancias para las posibilidades de un desarrollo local que no podemos menospreciar.

El desarrollo de los territorios está condicionado y mediatizado tanto por la estructura tecnológica existente como por el acceso a innovaciones para poder insertarse sin desventajas en la sociedad y economía mayor. Sin la información relevante y actualizada es imposible que la economía local pueda competir. Las innovaciones tecnológicas van gradualmente modificando el mundo del trabajo, posibilitando transformaciones productivas y la integración a circuitos turísticos.

Las conexiones telemáticas permiten que la gente pueda optar por hacer su vida en espacios locales sin quedar desplazada de la vida profesional. También están penetrando la esfera educacional y de las comunicaciones.

En el ámbito político pueden reforzar la acción ciudadana en el control sobre las acciones de los organismos públicos y el lobby sobre los políticos, diseñar nuevas formas de hacer política como campañas sobre educación para la salud, consumo y conciencia ecológica.

Las tecnologías de la información y de la gestión, sin duda, apoyan la gestión y organización empresarial, lo que ha reducido costos e incentivado la eficiencia aportando flexibilidad, calidad y cooperación dentro y fuera de la empresa. Este tipo de transformaciones, evidentemente, afectan la formación de los recursos humanos, pudiendo también ayudar a que se cuente con recursos formados en la interdisciplina que utiliza las oportunidades de la educación permanente a través de medios electrónicos.

La tecnología no garantiza el desarrollo y muchas veces puede jugar un rol menor o contra producente en la solución de problemas locales. Para que efectivamente haga su aporte debe estar acompañada de políticas que estimulen el potencial endógeno y acomodarse a las necesidades reales del entorno. Si consideramos que América Latina cuenta con una variedad enorme de localidades, el tema de adecuar estos medios a las condiciones económicas, históricas, culturales e institucionales no es una tarea menor. Las estrategias de desarrollo local basadas en la innovación requieren de mucho tiempo, por ser un proceso de lenta maduración, lo que exige un apoyo consistente y estable de las autoridades por largos períodos.

El aprovechamiento de las innovaciones tecnológicas exige al menos tener acceso a centros de promoción tecnológico, a la formación de recursos humanos y a la capacidad profesional para adecuar la tecnología existente a las necesidades locales. Al desarrollo local le interesa que una tecnología contribuya a desarrollar un modo de producción regional basado en las fortalezas y atributos territoriales más que en el cambio de los modos de producción con el fin de generar utilidades en plazos cortos e impactos indeseados en plazos mayores.

e. Recursos sociales, culturales y ambientales

En el espacio local es donde más se evidencia lo artificial que es la división tajante entre los aspectos económicos y las otras dimensiones de la vida. En la práctica los recursos se complementan y las políticas fomentan estas interacciones. De hecho las políticas económicas tienen objetivos sociales, las políticas sociales tienen implicancias económicas y la gestión ambiental debe apoyarse en factores institucionales comunitarios y ofrecer nuevos ejes para el desarrollo económico de las áreas rurales.

La cultura y la identidad local deben constituirse en bases sobre las cuales se construya la confianza de la población en sí misma, se despierte su imaginación, iniciativa de cooperación y receptividad crítica a las ideas innovadoras.

Las políticas socioculturales deben basarse en sistemas de evaluación que procesen en forma seria y responsable las demandas y las posibles ofertas que el gobierno u otro tipo de instituciones hagan a la población.

El capital social debe expresarse en iniciativas ciudadanas crecientes que influyan en la formulación, gestión y evaluación de las políticas y servicios sociales. Si la población no se apodera de su territorio a través de sus organizaciones culturales y sociales, el desarrollo local se transforma en un concepto sin mayor trascendencia. Esto plantea desafíos a las autoridades de gobierno y una lucha frontal contra la apatía ciudadana por involucrarse en los temas locales.

Toda efectiva renovación social y económica tiene que tener como dirección la revalorización de las tradiciones, saberes y manejos del entorno, así como el aprovechamiento positivo de estos factores en la perspectiva del cambio, la innovación y el progreso.

5.3 Políticas públicas locales

La política nacional debe ser muy bien comprendida por la autoridad municipal, en particular las dimensiones que afectan a su territorio. Si, por ejemplo, el territorio tiene una vocación turística un dólar bajo afectará la afluencia de turistas o el gasto por persona. Será necesario, entonces, que el municipio vea con los empresarios formas de reducir costos por la vía de la competitividad. Igual cosa, sucederá con las actividades orientadas al mercado internacional.

Diseños de políticas públicas

Las políticas reflejan las características de quienes manejan las políticas y, en particular la de política económica. Estos estilos tienden influir en todos los niveles en los cuales se diseñan políticas, razón por la cual es importante identificarlos, ya que mientras unos facilitan el desarrollo local, otros lo dificultan.

Hay autoridades que favorecen un enfoque racional, prescriptivo y de carácter deductivo en materia de políticas. Este estilo, ha dado lugar a un abanico de técnicas al servicio de la mejora de los rendimientos del poder, a través de la lógica de la racionalidad instrumental.

Su agenda distingue cuatro tipos de políticas o modos de acción pública:

· Políticas distributivas: son las que predominan en la asignación de recursos fácilmente divisibles (financieros), generan estructuras clientelistas y sus efectos tienden a ser efímeros en el tiempo.

· Políticas regulatorias: son las orientadas a disciplinar y regular ciertas actividades, utilizadas para dirimir las situaciones de conflicto que generan la existencia de ganadores y perdedores en los procesos económicos. Por ejemplo, los reglamentos para el control de emisiones contaminantes que aumentan los costos privados, pero que protegen la salud de la población.

· Políticas redistributivas: son las que alteran los patrones de asignación de recursos preexistentes; son las más conflictivas y requieren de coaliciones y liderazgos estables.

· Políticas constitucionales: son las que diseñan las reglas del juego político y la definición de los derechos, las que tienden a generar relaciones consensuales entre coaliciones estables y sólidas en escenarios centralizados y poco fragmentados.

Existe un segundo enfoque que posee un carácter más sistémico, crítico, menos modelizable y mucho más inductivo. Este se ha construido para abordar la estructura de asignación de recursos, compensar a ganadores y perdedores a través de sistemas de compensaciones negociadas, tomando en consideración las relaciones de poder y las hegemonías culturales. Se plantea que los conflictos deben solucionarse a partir de una adecuada definición del problema, y con una gestión flexible que permita encontrar decisiones concertadas.

En esta segunda tipología las políticas públicas se formulan a partir de los conflictos políticos propios de cada ámbito territorial, respondiendo permanentemente a las tensiones que vive cada sociedad. En esta agenda se privilegian cuatro tipos de políticas:

· Políticas que inciden en el crecimiento y en la generación de riqueza, es decir, que regulan los procesos económicos.

· Políticas que inciden en la redistribución de rentas entre los grupos económicos, sea a través de subsidios o de inversiones.

· Políticas de desarrollo territorial, que incluyen el medio rural y urbano, cuidando las identidades étnicas existentes.

· Políticas que asumen las dimensiones emergentes, como las de tipo ambiental y género.

Este segundo estilo ha sido sintetizado en el esquema “Fases y dimensiones de análisis y diseño de una política pública.

Fases

Dimensiones

Identificación de problemas

Proceso de negociación

Toma de decisiones

Procedo de implementación

Ranking de prioridades

Agenda priorizada

Estilo de gobierno

Concertación de agentes y actores

Opciones posibles

Elección de alternativa

Dimensión gerencial

Diseño y gestión de políticas

Oferta de políticas públicas

La oferta de políticas públicas que se le pide al municipio, sin duda, se ha hecho más compleja por la diversidad de problemas a resolver así como por la capacidad de los actores y agentes de demandar estímulos y soluciones a sus iniciativas, exigencias y desafíos.

En el cuadro 1, se han sintetizado, los contenidos de las políticas que debieran diseñarse e implementarse a nivel local.

Cuadro 1. Oferta de Políticas para el Desarrollo Local

Políticas de promoción empresarial

- Incentivos (capital, semillas) y crédito

- Formación nuevos

Empresarios

- Agroindustria y reconversión tecnológica

- Impuestos

Políticas de empleo y recursos humanos

- Capacitación

- Generación de empleo

- Seguridad social

Políticas de promoción económica

Políticas de gestión territorial

- Planes de ordenamiento territorial

- Infraestructuras

- Manejo de cuencas

- Planos reguladores urbanos

Políticas de Educación al consumidor local

y nacional

- Campañas

- Ferias, exposiciones

- Certificación de calidad ambiental y cultural

- Fiscalización por grupos de consumidores

- Fomento del ecoturismo

Políticas de servicios sociales básicos

- Salud, educación, vivienda, transporte

Políticas de enfrentamiento a la pobreza

- Subsidios

- Seguridad alimentaria

- Infraestructura doméstica

Políticas de

servicios

sociales

Políticas de desarrollo comunitario

- Cultura, recreación

- Organización, líderes

- Fortalecimiento del capital social comunitario

- Oportunidades para la equidad de género, adultos mayores y la juventud

Políticas de desarrollo rural

1. Innovación tecnológica

2. Incentivo y fomento productivo

3. Información

4. Acceso al mercado

5. Agricultura orgánica y transición tecnológica

Políticas de

desarrollo

territorial

Políticas de desarrollo urbano

6. Asentamiento humano

7. Seguridad ciudadana

8. Transporte y vialidad

9. Servicios múltiples

Políticas de regulaciones ambientales

10. Bioseguridad

11. Desechos peligrosos / agrotóxicos

12. Uso del suelo

13. Sistema de evaluación de impacto ambiental

Políticas de manejo ambiental

Reciclaje / manejo de residuos domiciliarios urbanos

14. Uso y consumo de agua

15. Protección de áreas de reserva biológica y restauración

5.4 Experiencias económicas para el desarrollo local sustentable

Para ilustrar el estudio de los escenarios de desarrollo, es útil revisar ejemplos que muestran, las formas que toman y las dinámicas que envuelven a las actividades económicas locales y, lo importante que es una autoridad local sea capaz de impulsarlas y, en caso de conflictos promover negociaciones buenas para todas las partes involucradas.

Caso 1: la experiencia en un cantón de Austria.

La situación generada en un cantón ubicado a 20 minutos de Viena, Austria, es ilustrativa. La actividad económica del cantón ha sido históricamente sostenida por un turismo proveniente de Viena, interesado en su patrimonio cultural. En los últimos años, el consejo municipal promovió la agricultura orgánica, la cual cambió de manera significativa el paisaje del sector rural aledaño. Sin que se hubiese calculado el impacto económico para el sector urbano, se generó un turismo rural que alcanzó un volumen interesante, lo que impulsó a los pequeños productores a ofrecer productos diversos a los turistas rurales. Este hecho aumentó los ingresos rurales, pero disminuyó los que capturaba el comercio urbano. El conflicto surgido, tuvo que ser resuelto por la autoridad local, en un diálogo con los respectivos gremios, por la importancia que tenía para el progreso de los habitantes del cantón, armonizar los intereses en pugna. La solución alcanzada tuvo dos dimensiones: ambos sectores debía trabajar de manera articulada, lo que implicaba buscar soluciones creativas, estando claro que ello no eliminaría la natural competencia que se había generado; por su parte, el gobierno local buscaría formas de que el sector beneficiado transfiriera recursos al sector perdedor, incluyéndose aportes municipales.

A su vez, los productores orgánicos estaban enfrentando un conflicto con un supermercado, el cual no quería pagar el sobre precio de los productos ecológicos. Considerando la diferencia existente en la capacidad de negociación, el gremio nacional de productores orgánicos, en la negociación con el supermercado hizo saber que no se le vendería producto orgánico alguno, volcándose todo el negocio a otros supermercados, si no se resolvía el conflicto, frente a lo cual el supermercado en cuestión tuvo que aceptar mantener los precios para los productos orgánicos.

El ejemplo muestra que, el desarrollo de una economía local, es muy complejo, dinámico, en el cual instituciones y gremios locales deben aprender a negociar entre ellos y, que los gremios locales deben ser parte de asociaciones nacionales, si quieren sobrevivir.

Caso 2: una negociación múltiple en una cuenca de República Dominicana

En República Dominicana sólo existe una caída de agua, la que alimenta al gran generador de electricidad que tiene el país, que es de propiedad del gobierno. El agua que libera la hidroeléctrica va a dar a los canales de regadíos que irrigan los ingenios azucareros y otras plantaciones de empresas trasnacionales. Los campesinos que viven en las laderas del cauce del río hacen agricultura en el sentido de la pendiente, lo que significa que en época de aluviones las turbinas de la hidroeléctrica y los canales de regadío para los grandes propietarios se saturan de sedimento. El conflicto generado, movió a las partes, incluyendo al gobierno local, a buscar una solución. Se propuso así, un plan de desarrollo para los campesinos que significaba ser capacitados en una agricultura conservacionista (cultivando en el sentido contrario de la pendiente), inversiones en animales para criar en sus conucos (pequeñas parcelas) y reforestar la cuenca, para permitirles tener madera, para la fabricación de muebles y como energía. Todo esto debía ser hecho con los recursos que el gobierno y los grandes empresarios se ahorrarían en la limpieza de los canales. Al final todos obtuvieron una ganancia. La ONG que ayudó en la organización campesina se legitimó. Los campesinos se capitalizaron, descubrieron nuevos mercados para sus productos y aprendieron a negociar. El municipio ganó en legitimidad por saber manejar intereses contrapuestos. El gobierno central evitó el potencial colapso de la única hidroeléctrica del país. Y, los grandes propietarios no vieron amenazados sus regadíos y ganaron en imagen pública, por haber actuado con un criterio que favorecía el bien común. La habilidad política del municipio consistió en pedir a una ONG de gran prestigio, capaz de determinar con estudios sofisticados, las compensaciones que debían efectuarse. Este ejemplo muestra que, soluciones creativas, requieren capacidades profesionales, las cuales existen y se puede acudir a ellas.

Caso 3:

En la zona de Chimbarongo, Chile, campesinos que se transformaron en empresarios rurales campesino lograron con un manejo adecuado de las praderas aumentar la productividad lechera de su ganado vacuno de 8 a 27 lts por vaca al día/año, lo que les posibilitó hacer inversiones en sistemas de frío y defender el precio de su producto frente a grandes empresas que controlan la comercialización de la leche.

Caso 4:

En los Andes, Chile, pequeños productores de uva transformaron sus predios de un manejo convencional a uno orgánico, obteniendo importantes ganancias productivas, reduciendo sus costos y logrando acceso al mercado internacional.

Caso 5:

En Nicaragua, en la zona de Matacalpe, campesinos productores de café, diversificaron su producción y transformaron sus predios al manejo orgánico. La caída en el precio del café (2002) de U$ 1,20 la libra a U$ 0,50 la libra llevó a los productores a la quiebra, sin embargo los productores orgánicos recurrieron al mercado justo y al mercado orgánico, logrando un peso promedio de U$ 0,90 por libra, lo cual les permitió continuar en el mercado.

Caso 6:

En Fortaleza, Brasil, un grupo de mujeres decidieron especializarse en lencería, para lo cual buscaron la asesoría técnica adecuada, información sobre los modelos que eran más demandados y ofrecieron su mercadería en Sao Paulo. Los precios obtenidos les garantizaron una retribución interesante y una demanda estable. Para mantener su mercado han ido mejorando la productividad, buscando nuevos diseños y mejorando la presentación de sus productos.

Caso 7:

En otro programa, en Brasil, la gente descubrió que un comerciante adquiría ropa para mascotas en otro Estado, conversando con el comprador le ofrecieron fabricar la ropa a un precio menor. Para aprender utilizaron a sus propias mascotas como modelos. El resultado y los beneficios han sido dobles: primero por vender al comerciante a un precio que les ha garantizado una demanda estable y segundo, por aprender a cuidar mascotas de gente que debe ausentarse por viajes, trabajo para lo cual solicitaron apoyo de servicios veterinarios básicos.

Caso 8:

En el cono sur de Lima, un grupo de mujeres creó una cocina popular para que las familias pudieran adquirir comida a bajo costo para llevarla a sus hogares. Esto ha permitido que las mamás dejen a sus hijos con adultos mayores sin tener que cocinar. El valor al cual venden la comida es inferior al de cocinarla en casa. Se ha ayudado a evitar accidentes domésticos particularmente en los niños y niñas y a que se aprovechen los servicios de personas mayores. El grupo se ha asesorado por una nutricionista para ofrecer guisos variados y con un adecuado valor nutritivo. El beneficio para el grupo ha consistido en tener cada día comida gratis para sus familias y obtener una retribución por un trabajo que sólo les ocupa algunas horas al día.

Las ocho experiencias parecen modestas a simple vista, sin embargo son totalmente auto-sostenidas, traen beneficio directo a la gente y remuneran sus esfuerzos. Cada una enriquece el escenario de desarrollo local demostrando que existe la posibilidad de crear actividades económicas que inviten a la creatividad popular.

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