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Análisis de la Producción Legislativa 1990-2008

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I. Resumen

El presente trabajo titulado “Análisis de la Producción Legislativa - 1990-2008”, tiene el propósito de analizar el desempeño institucional del Congreso, como Poder del Estado, específicamente a su función legislativa, en el período comprendido entre el 1° de enero de 1990 al 31 de diciembre del 2008.

Esta investigación nace de la inquietud de la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo a raíz de la modificación a nuestra Constitución en el año de 1994. Luego de una crisis de legitimidad de unos comicios electorales, se modifica la fecha de las elecciones para elegir al Presidente de la República; nos encontramos con un Poder Legislativo, donde la mitad del período iniciaría con un ejecutivo y la otra mitad con otro ejecutivo diferente. Surge la inquietud de evaluar la producción legislativa y La Efectividad del Poder Legislativo: Entre el Poder Político y el Poder Institucional

Hablar de la labor del Congreso en términos de producción presenta retos conceptuales significativos pues dicha labor no es reducible a una cuantía objetiva y tangible sobre lo que pueda emitir el criterio común. Existe una dimensión cuantificable en dicha labor: el Número de leyes y Resoluciones emanados de la Asamblea Legislativa en determinado período.

Intentar dar igual peso a cada unidad de legislación representaría importantes diferencias cualitativas entre ellas. Peor aún, puede crear una ilusión de eficiencia en períodos en que crece la aprobación de leyes triviales o de ineficiencia en períodos en que se aprueban tan solo unas pocas pero fundamentales.

Es posible analizar la legislación aprobada cualitativamente, clasificando su relevancia según la opinión de expertos (Mayhew, 1991). No obstante, es imposible hacerlo sin introducir un alto grado de subjetividad en el análisis. La excelencia objetiva de la legislación aprobada solo puede valorarse con respecto a la legislación potencial-la agenda política en un momento determinado.

El estudio analiza y evalúa la producción del Poder Legislativo como órgano de gobierno. Aunque las funciones del Parlamento son muy amplias y variadas (representar, debatir, controlar) su actividad legislativa es la que lo ubica como Poder co-gobernante y le otorga una posición central en el proceso político de toma de decisiones. La razón para analizar la producción legislativa del Congreso consiste precisamente en que el cumplimiento de sus otras funciones ha sido visto, frecuentemente, como un obstáculo para su desempeño como órgano de gobierno. Adicionalmente, su condición asambleistita y el pluralismo de su integración, son los factores estructurales que apoyan una visión crítica que ve al Poder Legislativo como una institución “ineficiente” que bloquea el proceso de gobierno. En consecuencia, este análisis y evaluación de la producción legislativa del parlamento busca establecer con precisión la cuantía de su contribución al proceso de gobierno y las características con que se desarrolla.

Nuestro trabajo se centra, específicamente en las leyes y reformas a leyes aprobadas por mayoría absoluta y no aborda las otras funciones constitucionales del Congreso. Dentro de este campo, la investigación presenta los siguientes productos: a) Número total de leyes promulgadas por el Poder Ejecutivo; b) Ordenamiento de ese conjunto en base a un “Indice de Importancia Política”, con una metodología de ponderación; c) Efectividad del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo en materia de iniciativas legislativas sancionadas en dicho período, d) Vetos Institucionales, e) Número de Partidos Políticos. Los resultados de la investigación en cada uno de estos puntos, se exponen en los respectivos capítulos del informe, respaldado con cuadros y gráficas.

El estudio está organizado de la siguiente manera:

El Primer Capítulo del informe es fundamentalmente un desarrollo conceptual que presenta una caracterización del parlamento como institución. Inicialmente se establecen, de forma general, el conjunto de funciones de los parlamentos en los regímenes democráticos y se muestra como sus características pueden variar en función de ciertos aspectos del diseño institucional. En el segundo apartado se da cuenta de las críticas que han recibido los Congresos tanto desde quienes le exigen eficiencia como desde los que lo acusan de debilidad institucional. Finalmente se desarrolla una caracterización del parlamento dominicano, describiendo su ubicación institucional, composición, funciones, se describen las normas que regulan el proceso legislativo y algunas puntualizaciones sobre la evolución del Congreso en las dinámicas de gobierno.

El Segundo Capítulo del informe desarrolla una propuesta metodológica para evaluar la producción legislativa del parlamento. Como es natural, el trabajo parte de la consideración de la cantidad de leyes sancionadas por el Poder Legislativo. El número total es 1329 leyes en 18 años es en sí mismo significativo. De todas formas parece obvio que las normas aprobadas son de muy diversa naturaleza, complejidad e impacto. En consecuencia un análisis en profundidad debe necesariamente realizar una discriminación entre ellas. Es así, que de forma complementaria se propone la utilización de un “índice de importancia” de las leyes que las clasifica en cuatro categorías en función de la utilización de cuatro criterios. Los criterios refieren a: i) el origen del proyecto en función de resulta de una iniciativa del Poder Ejecutivo o del propio Poder Legislativo; ii) su alcance en términos de impacto en la sociedad; iii) la repercusión en la opinión pública; y iv) la existencia o no de debates en los plenarios de las cámaras. El índice se construye agregando los cuatro valores para cada ley generando cuatro categorías de importancia: Muy alta, alta, media y baja.

El Tercer Capítulo entra de lleno en el análisis longitudinal de la producción legislativa en República Dominicana, 1990-2008. En primer término se muestra la evolución del número de leyes aprobadas durante los 18 años incluidos en el estudio. En esta primera aproximación se constatan dos regularidades. a) Es la aparición de una tendencia creciente con el tiempo en el número total de leyes aprobadas. b) Es la presencia de un ciclo dentro de cada legislatura que muestra una tendencia al aumento en el número total de leyes aprobadas hacia el final de cada período legislativo.

En segundo término se observa la legislación aprobada durante el período de análisis en función de los resultados que surgen de la aplicación del índice de importancia de las leyes. Allí se observa que las leyes de baja importancia son la mayoría. Asimismo los diferentes tipos de leyes muestran comportamientos cíclicos disímiles dentro de cada legislatura. Mientras la aprobación de leyes de alta importancia se concentra en los primeros años de cada período presidencial. Se sostiene que esta diferencia obedece principalmente a dos factores. A) el Poder Ejecutivo promueve a nivel legislativo buena parte de su agenda de gobierno al inicio de cada administración. B) en los primeros años de cada mandato se constituyeron mayorías legislativas que hicieron viables los proyectos propuestos por el gobierno, esa incidencia se manifiesta de forma muy fuerte al inicio de cada administración y va decayendo con el transcurso de la misma.

El cuarto capítulo: Claramente el alto porcentaje de leyes importantes aprobadas por unanimidad en el período 1996-200 obedece a la legislación vinculada al proceso de desarrollo institucional que vivió el país. En cuanto a la disciplina legislativa de los partidos políticos, lo primero a destacar es que todos los partidos dominicanos, contrariamente a lo que se cree, muestran niveles de disciplina muy altos. Al considerar las votaciones de las leyes de alta importancia, se observa que en la gran mayoría de ellas, todos los partidos votaron en bloque.

El último capítulo del informe estudia la interposición de vetos por parte del Poder Ejecutivo a las leyes aprobadas por el Parlamento. Este comportamiento responderá de forma evidente a la existencia y permanencia de una coalición mayoritaria de gobierno o como reacción del Poder Ejecutivo, en condición minoritaria, frente a un Parlamento que tiende a mostrarse “proactivo” y ajeno a sus prioridades en materia política, a medida que se aproximan las siguientes elecciones.

En una apreciación inicial, considerábamos que los congresos eran débiles desde el punto de vista de la producción legislativa quienes otorgan la legitimidad democrática al proceso ordinario de elaboración de la ley. Es decir, el paso de las leyes por el Congreso, no sólo es obligatorio en todo proceso legislativo, sino que es el elemento legitimador de las mismas ante la sociedad. Durante el desarrollo de la investigación fue evidente que el Legislativo es un órgano sumamente complejo, que requiere de análisis muy detallados sobre las dinámicas que le dan forma. Debemos reconocer que en América Latina el Poder Legislativo es un actor más poderoso de lo que generalmente se cree y que —precisamente por ello— es necesario tenerlo en cuenta, pues en muchas ocasiones termina moldeando y acotando el poder que se atribuye a la Presidencia de la República.

La propia investigación deja abiertas varias interrogantes y muestra la necesidad de profundizar en otras funciones del Congreso, que son igualmente relevantes y que en conjunto muestran la efectiva densidad del desempeño y de la legitimidad de las Cámaras como cuerpos primarios del sistema democrático: control y fiscalización del Poder Ejecutivo y de otros organismos estatales. Dentro de este campo, la investigación pudiese desarrollar los siguientes productos: a) desempeño de los partidos políticos, en términos de incitativa legislativa y en términos de disciplina; b) análisis del proceso de tramitación de las leyes consideradas, disciplina de los conjuntos partidarios, etc.

Sería interesante poder evaluar la capacidad de propuesta y de respuesta de las representaciones congresionales, las modificaciones que se introducen a los proyectos en debate y los eventuales rechazos, los tipos de aprobación y sus alternativas concretas, observando las formas de disciplina, los intercambios y los procesos de negociación (inter e intra partidarios y sectoriales, entre los legisladores y los agentes ejecutivos) y estudiar los procesos de trabajo en las comisiones, que constituyen núcleos estratégicos de la labor legislativa y laboratorios privilegiados para el análisis. Todo lo cual implica una relación inter-institucional compleja y un proceso dinámico de construcción de mayorías, para la sanción de cada producto legislativo concreto.

Sin perjuicio de alguna publicación, por mí desconocida, que sirva de antecedente, el presente trabajo correspondería al primer estudio de este tipo que se realiza en el República Dominicana, lo que es un avance importante para el análisis de política comparada. Confiamos en que el producto inicial de éste informe sea de utilidad para la labor legislativa, los estudios académicos. Es nuestro interés abrir el debate de la función de los poderes legislativos en el entorno presidencialista. Esperamos que de su lectura el lector especializado pueda extraer ángulos de análisis o sugerencias que deberán contribuir al despliegue de su propia reflexión.

II. El Congreso Como Institución

2.1.Tiempos de Cambios

El Congreso ocupa un lugar relevante en la estructura de gobierno de República Dominicana, como lo establece la normativa constitucional, pero también a causa de las modalidades del régimen político y de la composición nutrida del arco de partidos, afirmando una cultura cívica con tradiciones democráticas. Es sin duda una institución estratégica de un sistema que se ha ajustado históricamente a un formato efectivo de separación, de independencia y de equilibrio entre los poderes del estado, que resulta a su vez alimentado por la dinámica política, las representaciones de la ciudadanía y la intervención consistente de los partidos.

Varias circunstancias han ayudado a éste perfil. En primer término, existe una tendencia histórica universal - de larga data - que afecta a todos los sistemas democráticos y que redunda en el reforzamiento del papel del Poder Ejecutivo y de las demás unidades de la administración en los procesos decisorios. Más que órganos de ejecución tenemos así un verdadero “poder gubernamental” -según la acertada caracterización de Maurice Duverger [1](1962)- que se desarrolla como núcleo de producción política, en un sistema cambiante de relaciones institucionales, con nuevos vínculos de separación y articulación, cooperación y competencia entre los cuerpos mayores de gobierno, que modifican a su vez las características del proceso legislativo y los congresos de ejercicio de las demás funciones del Congreso.

En términos más generales, las transformaciones corrientes inciden en la configuración de los factores de poder y de las alternativas de control, en el ámbito de la economía y en el conjunto de la sociedad. Se modifican las formas, las funciones y hasta el alcances de la política, el oficio de los partidos y los patrones de legitimación, en un contexto de creciente complejidad y al tiempo que van cambiando las estructuras del estado y los modos de gobierno, los sistemas de gestión pública y los requerimientos técnicos

De este conjunto de factores y de las transformaciones concurrentes en la normativa constitucional, surge otro cuadro de condiciones para el ejercicio del Poder Legislativo. Nuevos componentes y problemas en la fabricación de la política y de la legislación, un atado de relaciones institucionales de balance dificultoso y relativamente asimétrico. Habrá exigencias renovadas en la gestión parlamentaria, particularmente en lo que toca a los procesos de trabajo y a la organización, a los flujos de información y a la disposición de saberes, a la capacidad colectiva de sus cuerpos y al desempeño particular de los representantes y las bancadas, a las relaciones con la ciudadanía y la opinión pública.

Estos elementos trazan un escenario de transición: en el que el Congreso es un actor con responsabilidades primarias en los procesos de cambio y debe tramitar a la vez su propia reconversión política e institucional. Siendo de hecho, sujeto y objeto de la reforma política y del estado. Un centro que compite por participar con efectividad en los procesos de decisión y un organismo mutante, que ha de ajustarse a las innovaciones en curso, mejorar sus capacidades y la calidad de su producción, corrigiendo sus déficits de “modernización” y afrontando constantemente nuevos desafíos.

2.2. El Congreso: Funciones y Desafíos

A través de distintas épocas históricas, desde la antigua Grecia, las ciudades-estados, hasta nuestros días, y con modalidades por cierto muy diversas, la existencia de una asamblea deliberante y representativa, que albergue las expresiones del pluralismo y sea una instancia de participación, constituye una pieza fundamental en la configuración de un Régimen Político Legítimo.

En los sistemas democráticos modernos, los Congresos son precisamente asambleas de naturaleza colectiva, composición plural y carácter permanente (Cotta, 1988), cuya centralidad deriva de las competencias que en esa condición tiene asignadas, como poder del estado y órgano de gobierno: representación política y debate, cuerpo de control e instancia de decisión, titular primario de la función legislativa y responsable de otras funciones públicas (constituyentes, jurisdiccionales, de administración, actos habilitantes o de autorización).

La fortaleza y la debilidad de los partidos y del sistema de partidos, su consistencia y su grado de institucionalización, influyen obviamente en el peso político y la capacidad de acción del Congreso. Por otra parte, el balance entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, el ascendiente del Jefe de Gobierno, las formas de articular su liderazgo y de ejercer la conducción política, así como sus potestades para determinar la agenda parlamentaria, que dependen de las recursos institucionales de que éste dispone por derecho, pueden igualmente variar en función de los poderes de fuente partidaria y asimismo, con la formación de coaliciones políticas.

La forma de las coaliciones y en particular, los vínculos de cooperación y de competencia entre los partidos asociados, así como las relaciones con otros partidos y con las escuadras de oposición, dibujan el margen de discrecionalidad política del Presidente, modelan los trámites concretos de formación de mayorías y determinan (o “sobre-determinan”) las modalidades de construcción de la agenda congresional y los procesos legislativos. Según ello, las Cámaras y los sectores partidarios representados - los que están en la oposición y los que revistan en la coalición que apoya al gobierno- pueden tener frente a éste, alternativas diversas de autonomía y de disciplina, con diferentes posibilidades de iniciativa y de respuesta.

No obstante, en casi todas las democracias modernas, las grandes decisiones pasan necesariamente por el Parlamento, mediante actos de habilitación o autorización y afirmando las prácticas del “gobierno por legislación” (Sartori, 1994).

El Parlamento se ubica en una posición estratégica, como poder del estado y órgano de gobierno, en articulación con los otros poderes y con la red compleja de entidades que componen la estructura pública. Por su naturaleza y su calidad intrínseca es depositario mayor de la soberanía y tiene a su cargo el cumplimiento de cometidos que resultan esenciales para el desenvolvimiento del régimen democrático, en términos de legitimidad y de equilibrio institucional, de garantías ciudadanas y de calidad de los procesos de decisión política.

2.3. Las Críticas al Congreso.

Los eventos de la época han afectado la imagen pública del Parlamento y lo enfrentan a críticas y autocríticas, que apuntan doblemente a su lógica de funcionamiento y a su debilidad institucional, con razonamientos que hacen pie en la realidad parlamentaria y tienen causa cierta, pero no dejan de ser a la vez paradójicos y con puntos discutibles.

Ante las críticas recordadas cabe reafirmar que el cumplimiento estricto y adecuado de las responsabilidades Constitucionales del Parlamento es un componente fundamental de la calidad de la democracia y de la legitimidad del Sistema Político. Esta premisa vale para el conjunto de las competencias del Parlamento, tanto para la función legislativa, como para las funciones de representación y de control, en su calidad de instancia deliberativa y de órgano de gobierno.

En lo que toca específicamente al Proceso de Producción Legislativa hay que tener en cuenta el equilibrio complejo y de hecho la tensión, entre los distintos “factores” y “valores” que intervienen: las necesidades del gobierno y los requerimientos de la participación parlamentaria, la calidad de la ley junto con la celeridad y la eficiencia en su tramitación, los intereses de la jefatura ejecutiva y las alternativas de respuesta que surgen en el recinto legislativo, el propósito de construcción de mayorías, las disidencias en los bloques oficialistas y el derecho de oposición.

La relación existente entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, debe ser analizada como una relación de equilibrio, de coordinación y de competencia. Este dispositivo regular, se presenta de manera característica en el tipo de gobierno presidencial, que ha sido definido como “un sistema de instituciones separadas que comparten el poder” (Neustadt, 1960). Tenemos así un esquema de separación, con dos instituciones legitimadas por una elección directa, que por naturaleza y por diseño, comparten el poder y compiten por él en rigor, son orgánicamente “alentadas a competir” (Charles Jones, 1994), a fin de hacer valer su propia representación y para concretar su participación en los procesos de gobierno (Sartori, 1994 y Mark Jones, 1995).

En términos generales, en estos principios debería basarse el análisis adecuado de las funciones del Parlamento, así como los debates técnicos y políticos sobre su performance, tanto en una perspectiva histórica, como en lo que toca a las alternativas del tiempo actual. Y es con tales fundamentos - en una reivindicación explícita de los postulados indicados - que entendemos necesario encarar este estudio sobre la Producción Legislativa, dentro de las coordenadas específicas del sistema dominicano.

2.4. El Proceso Legislativo Dominicano

Las características del proceso legislativo en República Dominicana son conocidas y resultan familiares para los agentes políticos y en particular para los parlamentarios. Sin detenernos pues en los detalles de su descripción, creemos no obstante conveniente repasar algunos de los rasgos principales que encuadran dicho proceso desde el punto de vista político institucional. En este sentido, debemos subrayar que se trata de un proceso regulado minuciosamente por la propia Constitución de la República - en forma más detallada que en otros órdenes jurídicos.

Historia: El Poder Legislativo dominicano tiene su origen en el informe de la comisión encargada de redactar la Constitución de 1844 que debía ser sometido para su discusión al Soberano Congreso Constituyente. La primera Constitución Dominicana del 6 de Noviembre de 1844 consagró un Congreso Nacional compuesto por 2 Cámaras: El Tribunado y el Consejo Conservador. El trabajo de esos cuerpos legislativos en ese primer año fue intenso y lleno de dificultades, pues en el país todo estaba por reglamentarse. Entre las disposiciones tomadas, pueden citarse; la Ley de Instrucción Pública, la Ley de Patentes de Navegación, la Ley del Régimen de Aduanas, la Ley de Administración Provincial, la Ley de Subdivisión Política de las Provincias, la Ley de Atribuciones y Responsabilidades de los Secretarios de Estado, la Ley que adaptó los Códigos Franceses y la Reforma a los Bienes Nacionales; entre otras.

Función: El Artículo 16 de la Constitución Dominicana le asigna una definición específica de “Congreso de la República”, institución política colegiada, de carácter pluralista y electivo, que funciona normalmente dentro del contexto de las democracias liberales, cuyas atribuciones principales son hacer las leyes, examinar todos los actos del Poder Ejecutivo y ejercer control sobre el gobierno y la administración en general. El Congreso ejerce el poder constituyente derivado.

Esta conformación de las asambleas parlamentarias supone el establecimiento de un cuerpo estable y especializado, que inviste la representación de la ciudadanía y de los partidos en un ámbito de pluralidad, como:

o Cuerpo Deliberante: Realizan deliberaciones e intercambio de posiciones y luego son discutidos públicamente por una asamblea constituida en autoridad pública.

o Cuerpo Representativo: Permiten canalizar demandas emergentes (en términos de agregación y regulación, de compromiso y de autoridad, articulando los intereses particulares con las producciones de interés general).

o Es un Órgano Político Colegiado: Compuesto por un grupo de personas elegidas democráticamente mediante sufragio popular para representar a los ciudadanos.

o Es una Asamblea de Carácter Permanente: El Congreso origina decisiones continuamente, asegurando la gobernabilidad.

o Expresión de Pluralismo Político: Es la única institución que consiente la presencia conjunta y continua de todos los sujetos políticos y no excluye ningún sector social; llevándole en fin a recoger opinión, formarla y participar en las opciones de gobierno, fundamentalmente mediante la construcción del orden jurídico y del imperio de la ley, dentro de un estatuto constitucional que ofrece garantías de división de poderes, de control y de equilibrio político.

De acuerdo con el mandato Constitucional y las normas reglamentarias de la institución, las funciones Congresionales son tres: Legislar, Fiscalizar y Representar.

o La actividad de Legislar o de hacer leyes es considerada la función básica de un Congreso, ya que los Senadores y Diputados tienen la indelegable misión de transformar en textos claros, precisos y coherentes todo aquello que se pretende instituir como norma para regir conductas o relaciones individuales o colectivas.

o El mandato y el mecanismo de Fiscalización se refiere a la inspección, fiscalización, revisión e interpelación sobre la actividad que realizan el Poder Ejecutivo y sus dependencias; es decir, Secretarías de Estado y Direcciones Generales, así como sobre cualquier otro funcionario electo. Esta trabajo de control ejerce una función de contrapeso frente a las actuaciones del gobierno central,

o El concepto de Representación es moderno. En política, implica actuar en interés de los representados, de una manera sensible ante ellos. El compromiso de representación es doble, ya que los legisladores representan a la nación y a la provincia o circunscripción que los ha elegido.

Congreso Bicameral: A través de la separación de poderes -que sigue siendo un principio vigente en las constituciones políticas modernas y en la nuestra- el Parlamento es a su manera un órgano de gobierno (co-gobernante), mediante un desempeño adecuado de sus dos cámaras, donde ambas Cámaras participan en pie de igualdad. La producción legislativa por lo que podemos decir que es un proceso fuertemente reglamentado y complejo, que presenta alternativas complicadas y diversas, desde el punto de vista del desempeño institucional y la negociación política, como pieza estratégica de las acciones de gobierno.

La constitución bicameral del Poder Legislativo ha sido históricamente concebida como un mecanismo que limita las posibilidades de dominio simple de una mayoría parlamentaria (una eventual “tiranía”, según los constitucionalistas clásicos, temerosos de la concentración de la autoridad pública) y es en sí misma una garantía suplementaria de la separación de poderes, actuando como un factor más de equilibrio, al interior del organismo legislativo, en el conjunto de las instituciones públicas y en relación a la ciudadanía. Es este un ingrediente básico de la civilización democrática, que permite una mayor amplitud en la representación política, favorece el pluralismo y brinda la oportunidad de un mejor procesamiento (político y técnico) de los productos legislativos, en un mérito que se extiende a otras competencias parlamentarias[2].

La estructura bicameral conlleva a que los proyectos de ley deban pasar necesariamente por el examen de ambas Cámaras (“doble escrutinio”) y sólo resulten aprobados si se llega a una voluntad coincidente de los dos cuerpos, con sus mayorías respectivas. Si median diferencias, el proyecto es objeto de una segunda revisión.

Los sistemas bicamerales hacen que el proceso de la formación de la ley sea más responsable y cuidadoso, evitando la aprobación precipitada de los proyectos y, además, resulta más acorde con el régimen democrático, por cuanto garantiza mejor una auténtica representación tanto política como regional y social.

Conformación y Elección: Nuestro Poder Legislativo está conformado por un Senado, compuesto por 32 miembros, uno por el Distrito Nacional y un representante de cada Provincia y. una Cámara de Diputados. El Senado está La Cámara de Diputados está compuesto por 178 miembros, a razón de uno por cada cincuenta mil habitantes o fracción de más de veinticinco mil. Por cada provincia debe haber por lo menos dos (Constitución Dominicana, Art. 24). Ambos representan al pueblo, a través de distintos partidos políticos, son elegidos por representación proporcional desde las listas partidarias y de forma nominal, por votación directa secreta y universal, en todo el país, para un período de cuatro años (Constitución Dominicana, Art 21, Art. 24)

Las elecciones nacionales para elegir diputados se harán mediante circunscripciones electorales con el objeto de garantizar que los ciudadanos que resulten electos en las elecciones generales, sean una verdadera representación del sector de los habitantes que los eligen.[3]

La Constitución de la República no delega en los partidos políticos la representación del pueblo, más bien los contempla como instrumentos para realizar el procedimiento electivo mediante el cual los ciudadanos eligen cada cuatro años a sus representantes.

Quorum: En cada Cámara se requiere la presencia de más de la mitad de sus miembros, como quórum mínimo para la validez de las deliberaciones. Las decisiones se toman por mayoría absoluta de votos (Art. 30). La legislatura ordinaria dura noventa días, pero puede prorrogarse por sesenta días más (Art. 33).

Proceso Legislativo: En una investigación sobre la participación de los parlamentos en la producción política, Olson y Mezey (1991) afirman que el proceso legislativo está determinado por tres conjuntos de factores: a) las influencias externas sobre la legislatura; b) la capacidad de actuación de los legisladores; y c) el contenido de las políticas que se procesan.

Las influencias externas están determinadas por el dispositivo constitucional, la estructura estatal, la normativa electoral, el sistema de partidos, los intereses de los grupos de la sociedad y la agenda pública de gobierno. El alcance de actuación de los legisladores está determinado por el formato organizacional del Parlamento, las reglas de funcionamiento de las cámaras y de las comisiones, las estructuras de los partidos, así como la operativa específica de las bancadas y finalmente, las características personales de los integrantes del cuerpo. El contenido de las políticas depende de la naturaleza de los proyectos que se presentan en el Parlamento y del tipo de actores e intereses a que tales proyectos afectan.

Para alcanzar pues un resultado unificado, que manifieste la voluntad formal del Poder Legislativo como órgano mayor del estado, es necesario recorrer un itinerario complejo, de instancias eslabonadas, que respeta la composición bicameral del Parlamento, así como la calidad representativa de los cuerpos que lo componen y de sus integrantes, respondiendo a los requerimientos técnicos y políticos de la gramática legislativa.

Este proceso está integrado por cuatro fases: a) la proposición del proyecto de ley, b) el trámite del proyecto, c) la aprobación de la ley, y d) la promulgación de la ley.

En sentido general, Todo proyecto de ley puede iniciarse en cualquiera de las dos Cámaras y pasan usualmente a las comisiones parlamentarias respectivas, sean éstas especiales o permanentes, actuando más de una vez en forma integrada. Las comisiones son organismos fundamentales del sistema parlamentario y obran con un potencial de buena política legislativa, agregando a esta tarea, una mayor densidad, garantías y posibilidades de calidad[4]. Cuando el trabajo en la comisión ha concluido, el proyecto es presentado en el plenario de la Cámara correspondiente para su discusión y aprobación.

Luego de admitido en una de las Cámaras debe ser sometido a dos discusiones distintas, con un intervalo de un día por lo menos entre una y otra discusión (Art. 39), de acuerdo al procedimiento para la aprobación de leyes. Sí, en el caso de que el proyecto fuese declarado de emergencia debe ser discutido en dos sesiones consecutivas (Art. 39). Cada Cámara es independientemente en sus funciones de acuerdo al criterio mayoritario de sus miembros. Cualquier proyecto de ley recibido en una Cámara, después de haber sido aprobado en la otra, será fijado en el orden del día; pero el mismo puede ser aprobado, modificado o rechazado por esta (Art. 40).

Sanción: El procedimiento de sanción legislativa se inicia con el debate en Sala, a partir de la intervención de los voceros de las comisiones actuantes. Luego, los legisladores discuten el proyecto en general y luego en particular, artículo por artículo, mediante un procedimiento ordenado por el Reglamento de Funcionamiento de cada Cámara. Todo proyecto de ley aprobado por la Cámara de origen pasará a la otra Cámara para su consideración, desarrollándose un procedimiento de ida y vuelta que está destinado a asegurar el examen de ambos cuerpos y que requiere obligatoriamente la sanción bicameral.

En caso de que una Cámara introduce modificaciones a un proyecto previamente aprobado por la otra, dicho proyecto debe ser devuelto con las observaciones a la Cámara en que se inició. Si dichas observaciones son aceptadas, será enviado al Poder Ejecutivo y si son rechazadas será enviado de nuevo a la otra Cámara con observaciones. En el caso de que las as observaciones no sean aceptadas el proyecto se considerará desechado. Un proyecto rechazado en una Cámara No puede presentarse en ninguna de las dos Cámaras hasta la legislatura siguiente (Art. 43).

Votación: Como lo establece el Reglamento Interno de la Cámara de Diputados, Se establecen dos modos de votación: ordinaria y nominal. No habrá votación secreta, bajo ninguna circunstancia.

o Art. 79.- La votación ordinaria se efectuará mediante el sistema electrónico. Se entenderá por diputados presentes, para una votación determinada, aquellos que se registran en el sistema y votan precisamente “SÍ” o “NO”. El voto es personal, presencial e indelegable.

R Los diputados que, estando físicamente en el hemiciclo, no votaren, se les considerará ausentes de la Sala para esa votación.

R Párrafo I.- Las votaciones efectuadas mediante el sistema electrónico se incorporarán al acta de cada sesión y constituyen parte integrante de ésta.

o Art. 80.- Cuando por desperfectos técnicos no se pueda utilizar el sistema electrónico de votación, la misma se efectuará levantando la mano para la afirmativa. En estos casos, el Mayordomo de la Cámara informará en alta voz sobre el resultado de la votación y, si nadie pidiere en seguida la verificación, se tendrá por exacto el informe.

o Art. 82.- La votación será nominal siempre que lo solicitare el Presidente o algún diputado, y la Cámara así lo acordare.

o Art. 83.- La votación nominal se verificará así: Se llamará por el registro electrónico, y cada diputado, al ser nombrado, expresará su voluntad pulsando el botón “SÍ” O “NO” en la unidad de participación o verbalmente, en caso de que se use el sistema de mano levantada.

Promulgación: Luego de obtenida la sanción, el proyecto es enviado al Poder Ejecutivo para su promulgación. El Poder Ejecutivo puede observar total o parcialmente el proyecto aprobado (veto total o veto parcial) y devolverlo al Parlamento para la consideración de las objeciones u observaciones planteadas.

Finalmente, la promulgación de la ley es responsabilidad del Ejecutivo, y cuenta con un plazo de ocho días para realizar las observaciones que crea necesarias. Si el tiempo que faltase para el término de la legislatura fuere inferior al que tiene el Presidente para observarla, la legislatura seguirá abierta para conocer eventuales observaciones hasta el agotamiento de los plazos constitucionales (Art. 42).

2.5.-Poder Legislativo y su articulación con el Poder Ejecutivo

El conjunto del proceso legislativo está modelado por las características del régimen de gobierno y en particular por dos elementos sobresalientes. Primero, el Sistema de Organización Bicameral del Parlamento. En segundo término, el hecho fundamental de que la Función Legislativa es Compartida y si bien es competencia prioritaria del Poder Legislativo, remite asimismo a una participación importante del Poder Ejecutivo, que al igual que en otros sistemas -tanto presidenciales como parlamentarios- ha ido en aumento, por obra de la evolución política y de los cambios institucionales.

En este orden el Poder Legislativo ejerce la competencia mayor, la función legislativa es compartida con el Poder Ejecutivo. Tal cual ocurre en la mayoría de los regímenes de gobierno, hay separación de poderes y al mismo tiempo conjunción de funciones, en términos de autonomía, de competencia y de cooperación bilateral, atendiendo a la especialidad y a las características constitutivas de los dos órganos participantes. La intervención del Poder Ejecutivo en lo relativo al proceso de legislación se hace efectiva a través de sus potestades de iniciativa y del derecho de veto, teniendo a sus efectos sobre el trámite sustancial de las leyes.

Esto ocurre notoriamente, en lo que toca a las finanzas públicas[5] y viene a generar una suerte de paradoja histórica. En el origen los parlamentos oficiaban como contención de las potestades del Poder Ejecutivo, especialmente en materia de tributos. Hoy sigue vigente la vieja garantía constitucional -no hay impuesto sin ley que lo establezca- pero los parlamentos han visto recortada su discrecionalidad y la alternativa de actuar por cuenta propia en materia financiera, quedando en buena medida sujetos a los parámetros de disciplina fiscal propuestos por el Poder Ejecutivo, que en esto como en otras materias, dispone de los recursos institucionales para actuar como centro prioritario de conducción política.

En suma, en el República Dominicana, como en otros países, las normas constitucionales otorgan al Poder Ejecutivo atribuciones considerables y crecientes en la orientación gubernamental y en la determinación concreta de la agenda legislativa, restringiendo en parte la capacidad jurídica y política del Parlamento, en lo que se refiere a la iniciativa, a las formas de procesamiento e incluso a los contenidos de los productos legales. La dinámica concreta de los dispositivos institucionales y La puesta en práctica de las normas jurídicas dependerá en buena medida de la configuración del sistema de partidos y de las relaciones que entre ellos se establecen.

2.5.1.- Gaceta Oficial[6]

La República Dominicana cuenta con un documento que recopila todas las Leyes y Resoluciones del Poder Legislativo, y los Decretos y Reglamentos del Poder Ejecutivo llamado Gaceta Oficial

Sus antecedentes se remota a la época de Buenaventura Báez, quién emitió la Resolución No. 242 en 1851, estableciendo un periódico oficial, y delegando su redacción en Manuel María Martín. Esto sucedía apenas 6 años después de la Independencia Nacional.

El nombre de la Gaceta ha variado con el transcurso de los años. En 1851 se le llamé La Gaceta. De 1856 a 1861, Gaceta Oficial, de 1861 a 1874 de le conoció como Gaceta de Santo Domingo. Es a partir de 1879 que se le conoce con su nombre definitivo de Gaceta Oficial.

La publicación de la Gaceta Oficial se hace en el Palacio Presidencial de la República Dominicana. El intervalo de publicación de la Gaceta Oficial dependerá de la cantidad de material a publicar, se han editado 10,525 Gacetas Oficiales, albergando más de 100,000 Leyes, Decretos, Resoluciones y Reglamentos, para un total, en promedio, de 1,800,000 páginas editadas.

III. Desempeños Institucionales: 1990 - 2008.

Una Metodología para la Revisión de la

Producción Legislativa.

3.1. Introducción.

A través de los años es que la Cámara de Diputados ha mejorado su sistema de evaluación de la Productividad de la Cámara. En República Dominicana no contamos con evidencia acerca de los productos de la actividad parlamentaria. Por tanto, para evaluar al Poder Legislativo es importante saber cuánto, cuándo y qué produce en el ejercicio de sus funciones. Su productividad forma un elemento ausente en los debates y discusiones acerca la eficiencia y efectividad del Parlamento, además de constituir una información que los partidos deben explicitar como parte de sus desempeños.

El Congreso trabaja con innumerables iniciativas, entre proyectos de ley, resoluciones bicamerales de acuerdos, convenios, protocolos y contratos de préstamos firmados por el Estado Dominicano con organismos internacionales; resoluciones sobre contratos de inmuebles entre otras resoluciones bicamerales de diferentes asuntos, así como resoluciones internas de gran impacto social, económico y cultural para el desarrollo del país.

El interés del presente trabajo por cuantificar la productividad parlamentaria no implica que la elaboración de leyes sea la función primordial del Poder Legislativo. Por el contrario, una evaluación de su funcionamiento también debería tener en cuenta otras funciones indispensables del Legislativo como la representación y el control del Ejecutivo. El presente estudio reconoce la importancia de dichas funciones pero se centra en la producción de leyes como un indicador central del Parlamento.

En esta parte del trabajo, presentamos una metodología para el estudio de la legislación aprobada por el Parlamento. El próximo apartado justifica la construcción de un índice de ponderación de las leyes, con la finalidad de cuantificar la producción del Legislativo. Luego, se revisa la literatura académica avocada al estudio de la legislación y se proponen los indicadores de un índice de importancia política de las leyes. Finalmente, el último apartado presenta una operacionalización de los indicadores del índice propuesto para este estudio.

3.2. Método para la Evaluación de la Producción Legislativa.

Durante el período 1990-2008 el Poder Ejecutivo promulgó 1,329 leyes. Esta cifra indica que el Parlamento dominicano aprobó aproximadamente 74 leyes por año. La cifra muestra que ha existido un esfuerzo considerable de parte de los legisladores en el desempeño de una de las funciones que la Constitución les asigna. Sin embargo cualquier cuantificación es sólo una aproximación para la evaluación de la gestión legislativa, ya que las leyes presentan distintos niveles de relevancia que afectan en distinto grado a la ciudadanía y a los grupos que la componen. Por este motivo, parece razonable pensar que algunas leyes son más importantes que otras en función de su proceso de aprobación.

Suponer que existen distintos niveles de importancia de las leyes no significa que exista una única modalidad de ponderar a los productos legislativos. De hecho, no existe consenso en torno a una metodología de ponderación de las leyes y tampoco respecto a qué tipo de indicador es más valioso con el fin de medir la productividad legislativa. Las leyes son sólo un subproducto en el conjunto de obligaciones y actividades que desarrolla el Poder Legislativo. Sin embargo, las leyes parecen constituir el elemento más significativo de la gestión parlamentaria. Estas implican un proceso de negociación múltiple entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo, los partidos políticos, los grupos de interés y las corporaciones, haciendo de la toma de decisiones un camino complejo.

En las últimas décadas han existido numerosos ensayos por discriminar los distintos tipos de legislación y no parece haber consenso en torno a un método único. Al contrario, parece indiscutible que cualquier ponderación de las leyes según niveles de importancia constituye un enunciado provisorio, en función de que no existe un criterio universal que valide cuáles leyes son importantes y cuáles no.

3.3. La Ponderación de las Leyes.

Thodore H. Lowi (1967) propuso clasificar las normas en distributivas, regulativas y redistributivas.

R. Salisbury (1968) intentó de completar y corregir esta clasificación, al proponer la distinción entre políticas redistributivas, distributivas, constitutivo-regulatorias y constitutivo-autoregulatorias. Esta propuesta resulta interesante, pero no resulta fácil aplicarla en la práctica, ya que las categorías no logran incluir a la totalidad de la legislación, además de no dar cuenta de un tema central, el conflicto político durante la tramitación.

Nelson Polsby (1973) busca medir la importancia de las leyes en función del número de personas afectadas por la norma, los recursos públicos que se distribuyen, su monto (en unidades monetarias), y la profundidad de los cambios en los recursos públicos que la norma produce. Pero, de nuevo el problema consiste en cómo medir tales criterios en la práctica y en la incapacidad de dar cuenta del conflicto político.

David R. Mayhew (1991) En un estudio sobre la productividad del sistema político estadounidense, consideró la producción legislativa como un indicador de la actividad del gobierno y para ello acudió a una ponderación de las normas aprobadas durante el período 1946-1990. El fundamento de la información fueron los Anuarios de Políticas Públicas editados por el Congreso y la información sobre la actividad legislativa brindada por el Washington Post durante el período. Pese a su calidad innovadora, este trabajo fue muy criticado por la academia estadounidense al considerarse que la metodología desarrollada por Mayhew no lograba resolver con claridad cuáles leyes eran las importantes y cuáles no lo eran.

Para nuestra investigación la dificultad vinculada a la ponderación de las leyes según su importancia, parece ser el principal obstáculo a sortear. Procurando avanzar sobre el tema, consideraremos tres criterios básicos de dilucidación del rango de importancia de una norma: a) contenido de la norma; b) características de su tramitación; y c) repercusión en la opinión pública.

Estos tres parámetros permiten avanzar sobre el objetivo de asignar trascendencia a las leyes. El indicador "contenido de la ley" sería una de las claves sobre las cuales debe establecerse la ponderación, ya que no es lo mismo una ley que tiene por objeto el proceso económico, que una ley que simplemente propone la denominación oficial de una calle, un plantel, o que otorga una pensión del Estado. El indicador "características de la tramitación de la ley" toma principalmente en cuenta la existencia o no de un debate parlamentario durante el proceso legislativo. Partimos, desde aquí, del supuesto de que la aprobación de una ley de importancia debe estar antecedida por un debate parlamentario donde participen la mayoría de los actores político-partidarios. El tercer indicador, "repercusión en la opinión pública" hace referencia al impacto que la proposición, discusión y aprobación que la ley tiene sobre la ciudadanía.

Si bien estos indicadores dan muestran de tres elementos determinantes de la importancia de una norma, debe aún reconocerse que los mismos informan poco sobre el rol del conflicto político. La importancia política de una ley está determinada por sus características, la forma en que se tramita o el impacto que genera en la opinión pública, sino también por la dimensión que asume el choque de intereses entre el gobierno y la oposición. Tomando en cuenta ésta perspectiva, una ley será importante cuando representa algún tipo de interés para el gobierno. Claro está, la pregunta central de este ejercicio de ponderación, para quién es importante una norma, puede encontrar diferentes respuestas y cada una de ellas nos ofrecería rangos de ponderación distintos. No podemos olvidar que éste estudio es longitudinal, es en el tiempo, por lo cual muchas leyes, que pudiésemos considera de poca importancia, en su momento jugó un rol importante.

Si partimos de otros sujetos como los grupos sociales, las empresas, los sindicatos o los partidos políticos, los parámetros de evaluación de la importancia lógicamente variarían. Entonces, aquí se privilegia la lógica del conflicto político y en especial el interés del gobierno, ejercido por el Poder Ejecutivo[7]. Para ello, se proponen dos criterios adicionales relacionados con las estrategias del juego político entre el gobierno y la oposición: a) el origen propositivo de la norma, y b) la votación en sala.

El Primer Indicador se fundamenta en el hecho de que el Poder Ejecutivo tiene reservada una posición central en el proceso político, a partir de su rol de gobernante y de las potestades legislativas que la Constitución le atribuye. Esto implica que los proyectos de ley propuestos por el Ejecutivo deben ser considerados como un indicador de importancia política, fundamentalmente por el hecho de que los mismos representan un factor determinante del quehacer del gobierno.

El Segundo Indicador investiga la trascendencia de la norma a partir de las conductas adoptadas por el oficialismo y la oposición en el Parlamento. El supuesto de este indicador refiere al hecho de que toda ley sancionada en forma dividida es en esencia un signo de conflicto y por tanto, de importancia política. A pesar de que los criterios enunciados hacen mención a diferentes rangos de importancia legislativa, ninguno de ellos, por sí sólo, ofrece información suficiente como para discernir y establecer grados de importancia en una producción legislativa por demás cuantiosa. Por este motivo, la integración de los cuatro criterios en un único índice de importancia resulta una opción lógica que permite construir, mediante diferentes combinaciones, una aceptable escala de grados de importancia.

Acordamos entonces en que pueden existir cuatro tipos ideales de ley, según la variación positiva o negativa de los indicadores expuestos.

o Alta importancia: a) Esta ley es propuesta por el Poder Ejecutivo o el Legislativo; b) sus objetivos tienen un alcance superlativo; c) su tramitación provoca una gran repercusión pública; d) su tramitación genera un gran debate en el Legislativo y e) su votación final es dividida.

o Importante, “Reformas a Leyes”: a) es propuesta por el Legislativo o el Ejecutivo; b) sus objetivos demuestren un alcance puntual y formal; c) su tramitación tiene repercusión en la opinión pública; d) su tramitación provoca debate, y; e) su votación final se resuelve por la unanimidad de componentes de la Cámara.

o Moderada Importancia, “Designación de Nombres y Elevación de Categoría Territorial”: a) es propuesta por el Legislativo b) sus objetivos demuestren un alcance puntual y formal; c) su tramitación no tiene repercusión en la opinión pública, específicamente al foco a la cual está dirigida; d) su tramitación carece de debate parlamentario, en razón de que los números de los habitantes hablan por sí sólo, y; e) su votación final se resuelve por la unanimidad de componentes de la Cámara.

o Baja Importancia, “Pensiones Otorgadas por el Estado”: a) es propuesta por el Legislativo o el ejecutivo; b) sus objetivos demuestren un alcance puntual y formal; c) su tramitación no tiene repercusión en la opinión pública; d) su tramitación carece de debate parlamentario, y; e) su votación final se resuelve por la unanimidad de componentes de la Cámara.

Como puede verificarse, ambos tipos ideales se apoyan en los criterios reseñados: i) origen; ii) alcance; iii) repercusión; iv) debate; y v) votación.

En síntesis, Buscamos a través del índice establecer el grado de importancia política de las leyes a partir de diferentes dimensiones asociadas al proceso de aprobación de las mismas.

IV. Entre el Poder Institucional y el Poder Político:

La Efectividad del Poder Legislativo

El presente capítulo desarrolla tres aspectos centrales del proceso y la Producción Legislativa.

o Se presenta una breve descripción de las leyes aprobadas durante el período de estudio 1990-2008.

o Presenta los resultados de la aplicación del Indice de Importancia de las Leyes a las leyes aprobadas durante el período mencionado.

o Se presenta una evaluación de la productividad legislativa en función de un Indice de Efectividad de los Poderes Legislativo y Ejecutivo.

Para este trabajo sólo nos vamos a referir a las Leyes y Modificaciones a Leyes. Podría refutarse que el análisis en cuestión abarca un año calendario, mientras que la labor legislativa se extiende del 16 de Agosto al 15 de Agosto del año siguiente. La presente investigación utilizó el año calendario por motivos de oportunidad, dado el rezago impuesto por el proceso de recolección de datos.

Como especificamos anteriormente, nuestro levantamiento se hizo desde la Gaceta Oficial, por dos razones, a) En el proceso que está viviendo la Cámara de Diputados fue imposible obtener toda la información del período de estudio. B) Tomando en cuenta que el Poder Ejecutivo tiene un plazo de ocho (8) días para promulgar la Ley, toda ley aprobada por el Congreso y que no ha sido vetada, se encuentran en las Gacetas Publicadas.

4.1. Leyes Aprobadas

Puesto que una ley ordinaria y una reforma a ley ordinaria tienen los mismos requerimientos para su aprobación (es decir, la mayoría absoluta del total de diputados que integran el Congreso debe aprobarla), el análisis que mostramos a continuación se refiere tanto a la producción de leyes como a las reformas solamente.

La siguiente gráfica muestra la cantidad de leyes aprobadas por año. En los 18 años de estudio, el Congreso aprobó la cantidad de 1,329 leyes.

Como puede verse en el Gráfico 1, el número total de leyes muestra un comportamiento disímil para todo el período.

Gráfico 1. Leyes aprobadas 1990-2008

Fuente: Gaceta Oficial

Aparentemente, no existe ningún rasgo que nos indique que la aprobación de leyes y de reformas a Leyes haya seguido un patrón de comportamiento desde 1990. Sin embargo, lo que sí puede verse es que durante los años 1997, 1998, 2005 y 2006, fue donde se realizaron el mayor número de leyes. En dichos años se corresponden al período de Gobierno del Dr. Leonel Fernández Reyna, del Partido de la Liberal Dominicana, PLD.

3.2. Legislación aprobada según nivel de importancia.

Aquí desarrolaremos el resultado de la aplicación del índice de importancia legislativa a las 1,329 leyes aprobadas en el período 1990-2008. Con este propósito, es primordial repasar los valores agregados en la aprobación de leyes. Dicha agregación permite observar el comportamiento de la legislación a través del tiempo.

La producción de leyes mostrada en el Cuadro 2 muestra tendencias muy diferentes. A continuación mostramos la aplicación del índice de importancia presentado en el capítulo anterior, a los fines de verificar los comportamientos disímiles, donde la variable tiempo constituye un factor central. El cuadro 2 presenta un sumario del total de leyes producidas en el período 1990-2008, así como los resultados correspondientes a la aplicación del índice de importancia de las leyes, discriminadas según los cuatro niveles sugeridos.

Cuadro 2

Fuente: Gaceta Oficial

Como podrá observarse, las leyes de baja importancia, Pensiones otorgadas por el Estado, constituyen el mayor grupo en el total de leyes aprobadas. . Asimismo, el comportamiento temporal de cada uno de estos tres tipos es muy distinto. El gráfico 2 muestra la evolución de los mismos.

Gráfico 2

Para poder entender el comportamiento de estos gráficos, es necesario recordar que los períodos del Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo iniciaban en la misma fecha. A través de una modificación a la Constitución en 1994 estos dos períodos no coinciden en el tiempo de inicio. Como lo muestra el siguiente Cuadro 3.

De esto se desprende que en el segundo año del Legislativo, inicia el Período de Ejecutivo. El segundo año del Ejecutivo es el Tercer año del legislativo, que corresponde a la etapa donde los congresistas buscan la reelección en los comicios electorales.

Lo que queremos expresar, que el período final de la legislatura corresponda al inicio del presidente, por lo que la actividad legislativa pueda aumentar en razón de las demandas del Poder Ejecutivo.

La Teoría de los Ciclos de Gobiernos no se adapta a la República Dominicana. Este comportamiento se ajusta a la dinámica de los ciclos de gobierno en su fase cooperativa, tal cual ha sido descripto por Buquet, Chasquetti y Moraes (1998:66-69). Estos autores sostienen que el ciclo de gobierno se compone de dos etapas, donde los tres primeros años están caracterizados por la producción de leyes importantes, mientras que la segunda etapa está signada por el aumento de los vetos del Poder Ejecutivo y el menor ritmo de aprobación de leyes importantes. El Progreso evolución de este tipo de leyes obedecería a dos tipos de factores políticos.

o Por un lado, los inicios de los mandatos que han existido mayorías legislativas capaces de aprobar leyes importantes.

o Por otro, también al inicio de los gobiernos, el Poder Ejecutivo introduce gran parte de su agenda de gobierno proponiendo proyectos de gran envergadura. Esto presume que el trabajo parlamentario se ajuste naturalmente a un orden de prioridades determinado por la existencia de una coalición de gobierno con una agenda de políticas a ser considerada.

A.- Leyes de Alta Importancia. Mientras las leyes de alta importancia se concentran en los dos o tres primeros años de la legislatura, las leyes de mediana y baja se aprueban fundamentalmente en los últimos años de mandato.

El gráfico 3 presenta aspectos centrales del comportamiento de las leyes de Alta Importancia. Es posible observar que estas leyes se co


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