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Análisis de la Producción Legislativa 1990-2008

Disclaimer: This work has been submitted by a student. This is not an example of the work written by our professional academic writers. You can view samples of our professional work here.

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Published: Tue, 06 Mar 2018

I. Resumen

El presente trabajo titulado “Análisis de la Producción Legislativa – 1990-2008”, tiene el propósito de analizar el desempeño institucional del Congreso, como Poder del Estado, específicamente a su función legislativa, en el período comprendido entre el 1° de enero de 1990 al 31 de diciembre del 2008.

Esta investigación nace de la inquietud de la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo a raíz de la modificación a nuestra Constitución en el año de 1994. Luego de una crisis de legitimidad de unos comicios electorales, se modifica la fecha de las elecciones para elegir al Presidente de la República; nos encontramos con un Poder Legislativo, donde la mitad del período iniciaría con un ejecutivo y la otra mitad con otro ejecutivo diferente. Surge la inquietud de evaluar la producción legislativa y La Efectividad del Poder Legislativo: Entre el Poder Político y el Poder Institucional

Hablar de la labor del Congreso en términos de producción presenta retos conceptuales significativos pues dicha labor no es reducible a una cuantía objetiva y tangible sobre lo que pueda emitir el criterio común. Existe una dimensión cuantificable en dicha labor: el Número de leyes y Resoluciones emanados de la Asamblea Legislativa en determinado período.

Intentar dar igual peso a cada unidad de legislación representaría importantes diferencias cualitativas entre ellas. Peor aún, puede crear una ilusión de eficiencia en períodos en que crece la aprobación de leyes triviales o de ineficiencia en períodos en que se aprueban tan solo unas pocas pero fundamentales.

Es posible analizar la legislación aprobada cualitativamente, clasificando su relevancia según la opinión de expertos (Mayhew, 1991). No obstante, es imposible hacerlo sin introducir un alto grado de subjetividad en el análisis. La excelencia objetiva de la legislación aprobada solo puede valorarse con respecto a la legislación potencial-la agenda política en un momento determinado.

El estudio analiza y evalúa la producción del Poder Legislativo como órgano de gobierno. Aunque las funciones del Parlamento son muy amplias y variadas (representar, debatir, controlar) su actividad legislativa es la que lo ubica como Poder co-gobernante y le otorga una posición central en el proceso político de toma de decisiones. La razón para analizar la producción legislativa del Congreso consiste precisamente en que el cumplimiento de sus otras funciones ha sido visto, frecuentemente, como un obstáculo para su desempeño como órgano de gobierno. Adicionalmente, su condición asambleistita y el pluralismo de su integración, son los factores estructurales que apoyan una visión crítica que ve al Poder Legislativo como una institución “ineficiente” que bloquea el proceso de gobierno. En consecuencia, este análisis y evaluación de la producción legislativa del parlamento busca establecer con precisión la cuantía de su contribución al proceso de gobierno y las características con que se desarrolla.

Nuestro trabajo se centra, específicamente en las leyes y reformas a leyes aprobadas por mayoría absoluta y no aborda las otras funciones constitucionales del Congreso. Dentro de este campo, la investigación presenta los siguientes productos: a) Número total de leyes promulgadas por el Poder Ejecutivo; b) Ordenamiento de ese conjunto en base a un “Indice de Importancia Política”, con una metodología de ponderación; c) Efectividad del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo en materia de iniciativas legislativas sancionadas en dicho período, d) Vetos Institucionales, e) Número de Partidos Políticos. Los resultados de la investigación en cada uno de estos puntos, se exponen en los respectivos capítulos del informe, respaldado con cuadros y gráficas.

El estudio está organizado de la siguiente manera:

El Primer Capítulo del informe es fundamentalmente un desarrollo conceptual que presenta una caracterización del parlamento como institución. Inicialmente se establecen, de forma general, el conjunto de funciones de los parlamentos en los regímenes democráticos y se muestra como sus características pueden variar en función de ciertos aspectos del diseño institucional. En el segundo apartado se da cuenta de las críticas que han recibido los Congresos tanto desde quienes le exigen eficiencia como desde los que lo acusan de debilidad institucional. Finalmente se desarrolla una caracterización del parlamento dominicano, describiendo su ubicación institucional, composición, funciones, se describen las normas que regulan el proceso legislativo y algunas puntualizaciones sobre la evolución del Congreso en las dinámicas de gobierno.

El Segundo Capítulo del informe desarrolla una propuesta metodológica para evaluar la producción legislativa del parlamento. Como es natural, el trabajo parte de la consideración de la cantidad de leyes sancionadas por el Poder Legislativo. El número total es 1329 leyes en 18 años es en sí mismo significativo. De todas formas parece obvio que las normas aprobadas son de muy diversa naturaleza, complejidad e impacto. En consecuencia un análisis en profundidad debe necesariamente realizar una discriminación entre ellas. Es así, que de forma complementaria se propone la utilización de un “índice de importancia” de las leyes que las clasifica en cuatro categorías en función de la utilización de cuatro criterios. Los criterios refieren a: i) el origen del proyecto en función de resulta de una iniciativa del Poder Ejecutivo o del propio Poder Legislativo; ii) su alcance en términos de impacto en la sociedad; iii) la repercusión en la opinión pública; y iv) la existencia o no de debates en los plenarios de las cámaras. El índice se construye agregando los cuatro valores para cada ley generando cuatro categorías de importancia: Muy alta, alta, media y baja.

El Tercer Capítulo entra de lleno en el análisis longitudinal de la producción legislativa en República Dominicana, 1990-2008. En primer término se muestra la evolución del número de leyes aprobadas durante los 18 años incluidos en el estudio. En esta primera aproximación se constatan dos regularidades. a) Es la aparición de una tendencia creciente con el tiempo en el número total de leyes aprobadas. b) Es la presencia de un ciclo dentro de cada legislatura que muestra una tendencia al aumento en el número total de leyes aprobadas hacia el final de cada período legislativo.

En segundo término se observa la legislación aprobada durante el período de análisis en función de los resultados que surgen de la aplicación del índice de importancia de las leyes. Allí se observa que las leyes de baja importancia son la mayoría. Asimismo los diferentes tipos de leyes muestran comportamientos cíclicos disímiles dentro de cada legislatura. Mientras la aprobación de leyes de alta importancia se concentra en los primeros años de cada período presidencial. Se sostiene que esta diferencia obedece principalmente a dos factores. A) el Poder Ejecutivo promueve a nivel legislativo buena parte de su agenda de gobierno al inicio de cada administración. B) en los primeros años de cada mandato se constituyeron mayorías legislativas que hicieron viables los proyectos propuestos por el gobierno, esa incidencia se manifiesta de forma muy fuerte al inicio de cada administración y va decayendo con el transcurso de la misma.

El cuarto capítulo: Claramente el alto porcentaje de leyes importantes aprobadas por unanimidad en el período 1996-200 obedece a la legislación vinculada al proceso de desarrollo institucional que vivió el país. En cuanto a la disciplina legislativa de los partidos políticos, lo primero a destacar es que todos los partidos dominicanos, contrariamente a lo que se cree, muestran niveles de disciplina muy altos. Al considerar las votaciones de las leyes de alta importancia, se observa que en la gran mayoría de ellas, todos los partidos votaron en bloque.

El último capítulo del informe estudia la interposición de vetos por parte del Poder Ejecutivo a las leyes aprobadas por el Parlamento. Este comportamiento responderá de forma evidente a la existencia y permanencia de una coalición mayoritaria de gobierno o como reacción del Poder Ejecutivo, en condición minoritaria, frente a un Parlamento que tiende a mostrarse “proactivo” y ajeno a sus prioridades en materia política, a medida que se aproximan las siguientes elecciones.

En una apreciación inicial, considerábamos que los congresos eran débiles desde el punto de vista de la producción legislativa quienes otorgan la legitimidad democrática al proceso ordinario de elaboración de la ley. Es decir, el paso de las leyes por el Congreso, no sólo es obligatorio en todo proceso legislativo, sino que es el elemento legitimador de las mismas ante la sociedad. Durante el desarrollo de la investigación fue evidente que el Legislativo es un órgano sumamente complejo, que requiere de análisis muy detallados sobre las dinámicas que le dan forma. Debemos reconocer que en América Latina el Poder Legislativo es un actor más poderoso de lo que generalmente se cree y que —precisamente por ello— es necesario tenerlo en cuenta, pues en muchas ocasiones termina moldeando y acotando el poder que se atribuye a la Presidencia de la República.

La propia investigación deja abiertas varias interrogantes y muestra la necesidad de profundizar en otras funciones del Congreso, que son igualmente relevantes y que en conjunto muestran la efectiva densidad del desempeño y de la legitimidad de las Cámaras como cuerpos primarios del sistema democrático: control y fiscalización del Poder Ejecutivo y de otros organismos estatales. Dentro de este campo, la investigación pudiese desarrollar los siguientes productos: a) desempeño de los partidos políticos, en términos de incitativa legislativa y en términos de disciplina; b) análisis del proceso de tramitación de las leyes consideradas, disciplina de los conjuntos partidarios, etc.

Sería interesante poder evaluar la capacidad de propuesta y de respuesta de las representaciones congresionales, las modificaciones que se introducen a los proyectos en debate y los eventuales rechazos, los tipos de aprobación y sus alternativas concretas, observando las formas de disciplina, los intercambios y los procesos de negociación (inter e intra partidarios y sectoriales, entre los legisladores y los agentes ejecutivos) y estudiar los procesos de trabajo en las comisiones, que constituyen núcleos estratégicos de la labor legislativa y laboratorios privilegiados para el análisis. Todo lo cual implica una relación inter-institucional compleja y un proceso dinámico de construcción de mayorías, para la sanción de cada producto legislativo concreto.

Sin perjuicio de alguna publicación, por mí desconocida, que sirva de antecedente, el presente trabajo correspondería al primer estudio de este tipo que se realiza en el República Dominicana, lo que es un avance importante para el análisis de política comparada. Confiamos en que el producto inicial de éste informe sea de utilidad para la labor legislativa, los estudios académicos. Es nuestro interés abrir el debate de la función de los poderes legislativos en el entorno presidencialista. Esperamos que de su lectura el lector especializado pueda extraer ángulos de análisis o sugerencias que deberán contribuir al despliegue de su propia reflexión.

II. El Congreso Como Institución

2.1.Tiempos de Cambios

El Congreso ocupa un lugar relevante en la estructura de gobierno de República Dominicana, como lo establece la normativa constitucional, pero también a causa de las modalidades del régimen político y de la composición nutrida del arco de partidos, afirmando una cultura cívica con tradiciones democráticas. Es sin duda una institución estratégica de un sistema que se ha ajustado históricamente a un formato efectivo de separación, de independencia y de equilibrio entre los poderes del estado, que resulta a su vez alimentado por la dinámica política, las representaciones de la ciudadanía y la intervención consistente de los partidos.

Varias circunstancias han ayudado a éste perfil. En primer término, existe una tendencia histórica universal – de larga data – que afecta a todos los sistemas democráticos y que redunda en el reforzamiento del papel del Poder Ejecutivo y de las demás unidades de la administración en los procesos decisorios. Más que órganos de ejecución tenemos así un verdadero “poder gubernamental” -según la acertada caracterización de Maurice Duverger [1](1962)- que se desarrolla como núcleo de producción política, en un sistema cambiante de relaciones institucionales, con nuevos vínculos de separación y articulación, cooperación y competencia entre los cuerpos mayores de gobierno, que modifican a su vez las características del proceso legislativo y los congresos de ejercicio de las demás funciones del Congreso.

En términos más generales, las transformaciones corrientes inciden en la configuración de los factores de poder y de las alternativas de control, en el ámbito de la economía y en el conjunto de la sociedad. Se modifican las formas, las funciones y hasta el alcances de la política, el oficio de los partidos y los patrones de legitimación, en un contexto de creciente complejidad y al tiempo que van cambiando las estructuras del estado y los modos de gobierno, los sistemas de gestión pública y los requerimientos técnicos

De este conjunto de factores y de las transformaciones concurrentes en la normativa constitucional, surge otro cuadro de condiciones para el ejercicio del Poder Legislativo. Nuevos componentes y problemas en la fabricación de la política y de la legislación, un atado de relaciones institucionales de balance dificultoso y relativamente asimétrico. Habrá exigencias renovadas en la gestión parlamentaria, particularmente en lo que toca a los procesos de trabajo y a la organización, a los flujos de información y a la disposición de saberes, a la capacidad colectiva de sus cuerpos y al desempeño particular de los representantes y las bancadas, a las relaciones con la ciudadanía y la opinión pública.

Estos elementos trazan un escenario de transición: en el que el Congreso es un actor con responsabilidades primarias en los procesos de cambio y debe tramitar a la vez su propia reconversión política e institucional. Siendo de hecho, sujeto y objeto de la reforma política y del estado. Un centro que compite por participar con efectividad en los procesos de decisión y un organismo mutante, que ha de ajustarse a las innovaciones en curso, mejorar sus capacidades y la calidad de su producción, corrigiendo sus déficits de “modernización” y afrontando constantemente nuevos desafíos.

2.2. El Congreso: Funciones y Desafíos

A través de distintas épocas históricas, desde la antigua Grecia, las ciudades-estados, hasta nuestros días, y con modalidades por cierto muy diversas, la existencia de una asamblea deliberante y representativa, que albergue las expresiones del pluralismo y sea una instancia de participación, constituye una pieza fundamental en la configuración de un Régimen Político Legítimo.

En los sistemas democráticos modernos, los Congresos son precisamente asambleas de naturaleza colectiva, composición plural y carácter permanente (Cotta, 1988), cuya centralidad deriva de las competencias que en esa condición tiene asignadas, como poder del estado y órgano de gobierno: representación política y debate, cuerpo de control e instancia de decisión, titular primario de la función legislativa y responsable de otras funciones públicas (constituyentes, jurisdiccionales, de administración, actos habilitantes o de autorización).

La fortaleza y la debilidad de los partidos y del sistema de partidos, su consistencia y su grado de institucionalización, influyen obviamente en el peso político y la capacidad de acción del Congreso. Por otra parte, el balance entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, el ascendiente del Jefe de Gobierno, las formas de articular su liderazgo y de ejercer la conducción política, así como sus potestades para determinar la agenda parlamentaria, que dependen de las recursos institucionales de que éste dispone por derecho, pueden igualmente variar en función de los poderes de fuente partidaria y asimismo, con la formación de coaliciones políticas.

La forma de las coaliciones y en particular, los vínculos de cooperación y de competencia entre los partidos asociados, así como las relaciones con otros partidos y con las escuadras de oposición, dibujan el margen de discrecionalidad política del Presidente, modelan los trámites concretos de formación de mayorías y determinan (o “sobre-determinan”) las modalidades de construcción de la agenda congresional y los procesos legislativos. Según ello, las Cámaras y los sectores partidarios representados – los que están en la oposición y los que revistan en la coalición que apoya al gobierno- pueden tener frente a éste, alternativas diversas de autonomía y de disciplina, con diferentes posibilidades de iniciativa y de respuesta.

No obstante, en casi todas las democracias modernas, las grandes decisiones pasan necesariamente por el Parlamento, mediante actos de habilitación o autorización y afirmando las prácticas del “gobierno por legislación” (Sartori, 1994).

El Parlamento se ubica en una posición estratégica, como poder del estado y órgano de gobierno, en articulación con los otros poderes y con la red compleja de entidades que componen la estructura pública. Por su naturaleza y su calidad intrínseca es depositario mayor de la soberanía y tiene a su cargo el cumplimiento de cometidos que resultan esenciales para el desenvolvimiento del régimen democrático, en términos de legitimidad y de equilibrio institucional, de garantías ciudadanas y de calidad de los procesos de decisión política.

2.3. Las Críticas al Congreso.

Los eventos de la época han afectado la imagen pública del Parlamento y lo enfrentan a críticas y autocríticas, que apuntan doblemente a su lógica de funcionamiento y a su debilidad institucional, con razonamientos que hacen pie en la realidad parlamentaria y tienen causa cierta, pero no dejan de ser a la vez paradójicos y con puntos discutibles.

Ante las críticas recordadas cabe reafirmar que el cumplimiento estricto y adecuado de las responsabilidades Constitucionales del Parlamento es un componente fundamental de la calidad de la democracia y de la legitimidad del Sistema Político. Esta premisa vale para el conjunto de las competencias del Parlamento, tanto para la función legislativa, como para las funciones de representación y de control, en su calidad de instancia deliberativa y de órgano de gobierno.

En lo que toca específicamente al Proceso de Producción Legislativa hay que tener en cuenta el equilibrio complejo y de hecho la tensión, entre los distintos “factores” y “valores” que intervienen: las necesidades del gobierno y los requerimientos de la participación parlamentaria, la calidad de la ley junto con la celeridad y la eficiencia en su tramitación, los intereses de la jefatura ejecutiva y las alternativas de respuesta que surgen en el recinto legislativo, el propósito de construcción de mayorías, las disidencias en los bloques oficialistas y el derecho de oposición.

La relación existente entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, debe ser analizada como una relación de equilibrio, de coordinación y de competencia. Este dispositivo regular, se presenta de manera característica en el tipo de gobierno presidencial, que ha sido definido como “un sistema de instituciones separadas que comparten el poder” (Neustadt, 1960). Tenemos así un esquema de separación, con dos instituciones legitimadas por una elección directa, que por naturaleza y por diseño, comparten el poder y compiten por él en rigor, son orgánicamente “alentadas a competir” (Charles Jones, 1994), a fin de hacer valer su propia representación y para concretar su participación en los procesos de gobierno (Sartori, 1994 y Mark Jones, 1995).

En términos generales, en estos principios debería basarse el análisis adecuado de las funciones del Parlamento, así como los debates técnicos y políticos sobre su performance, tanto en una perspectiva histórica, como en lo que toca a las alternativas del tiempo actual. Y es con tales fundamentos – en una reivindicación explícita de los postulados indicados – que entendemos necesario encarar este estudio sobre la Producción Legislativa, dentro de las coordenadas específicas del sistema dominicano.

2.4. El Proceso Legislativo Dominicano

Las características del proceso legislativo en República Dominicana son conocidas y resultan familiares para los agentes políticos y en particular para los parlamentarios. Sin detenernos pues en los detalles de su descripción, creemos no obstante conveniente repasar algunos de los rasgos principales que encuadran dicho proceso desde el punto de vista político institucional. En este sentido, debemos subrayar que se trata de un proceso regulado minuciosamente por la propia Constitución de la República – en forma más detallada que en otros órdenes jurídicos.

Historia: El Poder Legislativo dominicano tiene su origen en el informe de la comisión encargada de redactar la Constitución de 1844 que debía ser sometido para su discusión al Soberano Congreso Constituyente. La primera Constitución Dominicana del 6 de Noviembre de 1844 consagró un Congreso Nacional compuesto por 2 Cámaras: El Tribunado y el Consejo Conservador. El trabajo de esos cuerpos legislativos en ese primer año fue intenso y lleno de dificultades, pues en el país todo estaba por reglamentarse. Entre las disposiciones tomadas, pueden citarse; la Ley de Instrucción Pública, la Ley de Patentes de Navegación, la Ley del Régimen de Aduanas, la Ley de Administración Provincial, la Ley de Subdivisión Política de las Provincias, la Ley de Atribuciones y Responsabilidades de los Secretarios de Estado, la Ley que adaptó los Códigos Franceses y la Reforma a los Bienes Nacionales; entre otras.

Función: El Artículo 16 de la Constitución Dominicana le asigna una definición específica de “Congreso de la República”, institución política colegiada, de carácter pluralista y electivo, que funciona normalmente dentro del contexto de las democracias liberales, cuyas atribuciones principales son hacer las leyes, examinar todos los actos del Poder Ejecutivo y ejercer control sobre el gobierno y la administración en general. El Congreso ejerce el poder constituyente derivado.

Esta conformación de las asambleas parlamentarias supone el establecimiento de un cuerpo estable y especializado, que inviste la representación de la ciudadanía y de los partidos en un ámbito de pluralidad, como:

o Cuerpo Deliberante: Realizan deliberaciones e intercambio de posiciones y luego son discutidos públicamente por una asamblea constituida en autoridad pública.

o Cuerpo Representativo: Permiten canalizar demandas emergentes (en términos de agregación y regulación, de compromiso y de autoridad, articulando los intereses particulares con las producciones de interés general).

o Es un Órgano Político Colegiado: Compuesto por un grupo de personas elegidas democráticamente mediante sufragio popular para representar a los ciudadanos.

o Es una Asamblea de Carácter Permanente: El Congreso origina decisiones continuamente, asegurando la gobernabilidad.

o Expresión de Pluralismo Político: Es la única institución que consiente la presencia conjunta y continua de todos los sujetos políticos y no excluye ningún sector social; llevándole en fin a recoger opinión, formarla y participar en las opciones de gobierno, fundamentalmente mediante la construcción del orden jurídico y del imperio de la ley, dentro de un estatuto constitucional que ofrece garantías de división de poderes, de control y de equilibrio político.

De acuerdo con el mandato Constitucional y las normas reglamentarias de la institución, las funciones Congresionales son tres: Legislar, Fiscalizar y Representar.

o La actividad de Legislar o de hacer leyes es considerada la función básica de un Congreso, ya que los Senadores y Diputados tienen la indelegable misión de transformar en textos claros, precisos y coherentes todo aquello que se pretende instituir como norma para regir conductas o relaciones individuales o colectivas.

o El mandato y el mecanismo de Fiscalización se refiere a la inspección, fiscalización, revisión e interpelación sobre la actividad que realizan el Poder Ejecutivo y sus dependencias; es decir, Secretarías de Estado y Direcciones Generales, así como sobre cualquier otro funcionario electo. Esta trabajo de control ejerce una función de contrapeso frente a las actuaciones del gobierno central,

o El concepto de Representación es moderno. En política, implica actuar en interés de los representados, de una manera sensible ante ellos. El compromiso de representación es doble, ya que los legisladores representan a la nación y a la provincia o circunscripción que los ha elegido.

Congreso Bicameral: A través de la separación de poderes -que sigue siendo un principio vigente en las constituciones políticas modernas y en la nuestra- el Parlamento es a su manera un órgano de gobierno (co-gobernante), mediante un desempeño adecuado de sus dos cámaras, donde ambas Cámaras participan en pie de igualdad. La producción legislativa por lo que podemos decir que es un proceso fuertemente reglamentado y complejo, que presenta alternativas complicadas y diversas, desde el punto de vista del desempeño institucional y la negociación política, como pieza estratégica de las acciones de gobierno.

La constitución bicameral del Poder Legislativo ha sido históricamente concebida como un mecanismo que limita las posibilidades de dominio simple de una mayoría parlamentaria (una eventual “tiranía”, según los constitucionalistas clásicos, temerosos de la concentración de la autoridad pública) y es en sí misma una garantía suplementaria de la separación de poderes, actuando como un factor más de equilibrio, al interior del organismo legislativo, en el conjunto de las instituciones públicas y en relación a la ciudadanía. Es este un ingrediente básico de la civilización democrática, que permite una mayor amplitud en la representación política, favorece el pluralismo y brinda la oportunidad de un mejor procesamiento (político y técnico) de los productos legislativos, en un mérito que se extiende a otras competencias parlamentarias[2].

La estructura bicameral conlleva a que los proyectos de ley deban pasar necesariamente por el examen de ambas Cámaras (“doble escrutinio”) y sólo resulten aprobados si se llega a una voluntad coincidente de los dos cuerpos, con sus mayorías respectivas. Si median diferencias, el proyecto es objeto de una segunda revisión.

Los sistemas bicamerales hacen que el proceso de la formación de la ley sea más responsable y cuidadoso, evitando la aprobación precipitada de los proyectos y, además, resulta más acorde con el régimen democrático, por cuanto garantiza mejor una auténtica representación tanto política como regional y social.

Conformación y Elección: Nuestro Poder Legislativo está conformado por un Senado, compuesto por 32 miembros, uno por el Distrito Nacional y un representante de cada Provincia y. una Cámara de Diputados. El Senado está La Cámara de Diputados está compuesto por 178 miembros, a razón de uno por cada cincuenta mil habitantes o fracción de más de veinticinco mil. Por cada provincia debe haber por lo menos dos (Constitución Dominicana, Art. 24). Ambos representan al pueblo, a través de distintos partidos políticos, son elegidos por representación proporcional desde las listas partidarias y de forma nominal, por votación directa secreta y universal, en todo el país, para un período de cuatro años (Constitución Dominicana, Art 21, Art. 24)

Las elecciones nacionales para elegir diputados se harán mediante circunscripciones electorales con el objeto de garantizar que los ciudadanos que resulten electos en las elecciones generales, sean una verdadera representación del sector de los habitantes que los eligen.[3]

La Constitución de la República no delega en los partidos políticos la representación del pueblo, más bien los contempla como instrumentos para realizar el procedimiento electivo mediante el cual los ciudadanos eligen cada cuatro años a sus representantes.

Quorum: En cada Cámara se requiere la presencia de más de la mitad de sus miembros, como quórum mínimo para la validez de las deliberaciones. Las decisiones se toman por mayoría absoluta de votos (Art. 30). La legislatura ordinaria dura noventa días, pero puede prorrogarse por sesenta días más (Art. 33).

Proceso Legislativo: En una investigación sobre la participación de los parlamentos en la producción política, Olson y Mezey (1991) afirman que el proceso legislativo está determinado por tres conjuntos de factores: a) las influencias externas sobre la legislatura; b) la capacidad de actuación de los legisladores; y c) el contenido de las políticas que se procesan.

Las influencias externas están determinadas por el dispositivo constitucional, la estructura estatal, la normativa electoral, el sistema de partidos, los intereses de los grupos de la sociedad y la agenda pública de gobierno. El alcance de actuación de los legisladores está determinado por el formato organizacional del Parlamento, las reglas de funcionamiento de las cámaras y de las comisiones, las estructuras de los partidos, así como la operativa específica de las bancadas y finalmente, las características personales de los integrantes del cuerpo. El contenido de las políticas depende de la naturaleza de los proyectos que se presentan en el Parlamento y del tipo de actores e intereses a que tales proyectos afectan.

Para alcanzar pues un resultado unificado, que manifieste la voluntad formal del Poder Legislativo como órgano mayor del estado, es necesario recorrer un itinerario complejo, de instancias eslabonadas, que respeta la composición bicameral del Parlamento, así como la calidad representativa de los cuerpos que lo componen y de sus integrantes, respondiendo a los requerimientos técnicos y políticos de la gramática legislativa.

Este proceso está integrado por cuatro fases: a) la proposición del proyecto de ley, b) el trámite del proyecto, c) la aprobación de la ley, y d) la promulgación de la ley.

En sentido general, Todo proyecto de ley puede iniciarse en cualquiera de las dos Cámaras y pasan usualmente a las comisiones parlamentarias respectivas, sean éstas especiales o permanentes, actuando más de una vez en forma integrada. Las comisiones son organismos fundamentales del sistema parlamentario y obran con un potencial de buena política legislativa, agregando a esta tarea, una mayor densidad, garantías y posibilidades de calidad[4]. Cuando el trabajo en la comisión ha concluido, el proyecto es presentado en el plenario de la Cámara correspondiente para su discusión y aprobación.

Luego de admitido en una de las Cámaras debe ser sometido a dos discusiones distintas, con un intervalo de un día por lo menos entre una y otra discusión (Art. 39), de acuerdo al procedimiento para la aprobación de leyes. Sí, en el caso de que el proyecto fuese declarado de emergencia debe ser discutido en dos sesiones consecutivas (Art. 39). Cada Cámara es independientemente en sus funciones de acuerdo al criterio mayoritario de sus miembros. Cualquier proyecto de ley recibido en una Cámara, después de haber sido aprobado en la otra, será fijado en el orden del día; pero el mismo puede ser aprobado, modificado o rechazado por esta (Art. 40).

Sanción: El procedimiento de sanción legislativa se inicia con el debate en Sala, a partir de la intervención de los voceros de las comisiones actuantes. Luego, los legisladores discuten el proyecto en general y luego en particular, artículo por artículo, mediante un procedimiento ordenado por el Reglamento de Funcionamiento de cada Cámara. Todo proyecto de ley aprobado por la Cámara de origen pasará a la otra Cámara para su consideración, desarrollándose un procedimiento de ida y


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