Análisis de la Producción Legislativa 1990-2008

I. Resumen

El presente trabajo titulado “Análisis de la Producción Legislativa - 1990-2008”, tiene el propósito de analizar el desempeño institucional del Congreso, como Poder del Estado, específicamente a su función legislativa, en el período comprendido entre el 1° de enero de 1990 al 31 de diciembre del 2008.

Esta investigación nace de la inquietud de la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo a raíz de la modificación a nuestra Constitución en el año de 1994. Luego de una crisis de legitimidad de unos comicios electorales, se modifica la fecha de las elecciones para elegir al Presidente de la República; nos encontramos con un Poder Legislativo, donde la mitad del período iniciaría con un ejecutivo y la otra mitad con otro ejecutivo diferente. Surge la inquietud de evaluar la producción legislativa y La Efectividad del Poder Legislativo: Entre el Poder Político y el Poder Institucional

Hablar de la labor del Congreso en términos de producción presenta retos conceptuales significativos pues dicha labor no es reducible a una cuantía objetiva y tangible sobre lo que pueda emitir el criterio común. Existe una dimensión cuantificable en dicha labor: el Número de leyes y Resoluciones emanados de la Asamblea Legislativa en determinado período.

Intentar dar igual peso a cada unidad de legislación representaría importantes diferencias cualitativas entre ellas. Peor aún, puede crear una ilusión de eficiencia en períodos en que crece la aprobación de leyes triviales o de ineficiencia en períodos en que se aprueban tan solo unas pocas pero fundamentales.

Es posible analizar la legislación aprobada cualitativamente, clasificando su relevancia según la opinión de expertos (Mayhew, 1991). No obstante, es imposible hacerlo sin introducir un alto grado de subjetividad en el análisis. La excelencia objetiva de la legislación aprobada solo puede valorarse con respecto a la legislación potencial-la agenda política en un momento determinado.

El estudio analiza y evalúa la producción del Poder Legislativo como órgano de gobierno. Aunque las funciones del Parlamento son muy amplias y variadas (representar, debatir, controlar) su actividad legislativa es la que lo ubica como Poder co-gobernante y le otorga una posición central en el proceso político de toma de decisiones. La razón para analizar la producción legislativa del Congreso consiste precisamente en que el cumplimiento de sus otras funciones ha sido visto, frecuentemente, como un obstáculo para su desempeño como órgano de gobierno. Adicionalmente, su condición asambleistita y el pluralismo de su integración, son los factores estructurales que apoyan una visión crítica que ve al Poder Legislativo como una institución “ineficiente” que bloquea el proceso de gobierno. En consecuencia, este análisis y evaluación de la producción legislativa del parlamento busca establecer con precisión la cuantía de su contribución al proceso de gobierno y las características con que se desarrolla.

Nuestro trabajo se centra, específicamente en las leyes y reformas a leyes aprobadas por mayoría absoluta y no aborda las otras funciones constitucionales del Congreso. Dentro de este campo, la investigación presenta los siguientes productos: a) Número total de leyes promulgadas por el Poder Ejecutivo; b) Ordenamiento de ese conjunto en base a un “Indice de Importancia Política”, con una metodología de ponderación; c) Efectividad del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo en materia de iniciativas legislativas sancionadas en dicho período, d) Vetos Institucionales, e) Número de Partidos Políticos. Los resultados de la investigación en cada uno de estos puntos, se exponen en los respectivos capítulos del informe, respaldado con cuadros y gráficas.

El estudio está organizado de la siguiente manera:

El Primer Capítulo del informe es fundamentalmente un desarrollo conceptual que presenta una caracterización del parlamento como institución. Inicialmente se establecen, de forma general, el conjunto de funciones de los parlamentos en los regímenes democráticos y se muestra como sus características pueden variar en función de ciertos aspectos del diseño institucional. En el segundo apartado se da cuenta de las críticas que han recibido los Congresos tanto desde quienes le exigen eficiencia como desde los que lo acusan de debilidad institucional. Finalmente se desarrolla una caracterización del parlamento dominicano, describiendo su ubicación institucional, composición, funciones, se describen las normas que regulan el proceso legislativo y algunas puntualizaciones sobre la evolución del Congreso en las dinámicas de gobierno.

El Segundo Capítulo del informe desarrolla una propuesta metodológica para evaluar la producción legislativa del parlamento. Como es natural, el trabajo parte de la consideración de la cantidad de leyes sancionadas por el Poder Legislativo. El número total es 1329 leyes en 18 años es en sí mismo significativo. De todas formas parece obvio que las normas aprobadas son de muy diversa naturaleza, complejidad e impacto. En consecuencia un análisis en profundidad debe necesariamente realizar una discriminación entre ellas. Es así, que de forma complementaria se propone la utilización de un “índice de importancia” de las leyes que las clasifica en cuatro categorías en función de la utilización de cuatro criterios. Los criterios refieren a: i) el origen del proyecto en función de resulta de una iniciativa del Poder Ejecutivo o del propio Poder Legislativo; ii) su alcance en términos de impacto en la sociedad; iii) la repercusión en la opinión pública; y iv) la existencia o no de debates en los plenarios de las cámaras. El índice se construye agregando los cuatro valores para cada ley generando cuatro categorías de importancia: Muy alta, alta, media y baja.

El Tercer Capítulo entra de lleno en el análisis longitudinal de la producción legislativa en República Dominicana, 1990-2008. En primer término se muestra la evolución del número de leyes aprobadas durante los 18 años incluidos en el estudio. En esta primera aproximación se constatan dos regularidades. a) Es la aparición de una tendencia creciente con el tiempo en el número total de leyes aprobadas. b) Es la presencia de un ciclo dentro de cada legislatura que muestra una tendencia al aumento en el número total de leyes aprobadas hacia el final de cada período legislativo.

En segundo término se observa la legislación aprobada durante el período de análisis en función de los resultados que surgen de la aplicación del índice de importancia de las leyes. Allí se observa que las leyes de baja importancia son la mayoría. Asimismo los diferentes tipos de leyes muestran comportamientos cíclicos disímiles dentro de cada legislatura. Mientras la aprobación de leyes de alta importancia se concentra en los primeros años de cada período presidencial. Se sostiene que esta diferencia obedece principalmente a dos factores. A) el Poder Ejecutivo promueve a nivel legislativo buena parte de su agenda de gobierno al inicio de cada administración. B) en los primeros años de cada mandato se constituyeron mayorías legislativas que hicieron viables los proyectos propuestos por el gobierno, esa incidencia se manifiesta de forma muy fuerte al inicio de cada administración y va decayendo con el transcurso de la misma.

El cuarto capítulo: Claramente el alto porcentaje de leyes importantes aprobadas por unanimidad en el período 1996-200 obedece a la legislación vinculada al proceso de desarrollo institucional que vivió el país. En cuanto a la disciplina legislativa de los partidos políticos, lo primero a destacar es que todos los partidos dominicanos, contrariamente a lo que se cree, muestran niveles de disciplina muy altos. Al considerar las votaciones de las leyes de alta importancia, se observa que en la gran mayoría de ellas, todos los partidos votaron en bloque.

El último capítulo del informe estudia la interposición de vetos por parte del Poder Ejecutivo a las leyes aprobadas por el Parlamento. Este comportamiento responderá de forma evidente a la existencia y permanencia de una coalición mayoritaria de gobierno o como reacción del Poder Ejecutivo, en condición minoritaria, frente a un Parlamento que tiende a mostrarse “proactivo” y ajeno a sus prioridades en materia política, a medida que se aproximan las siguientes elecciones.

En una apreciación inicial, considerábamos que los congresos eran débiles desde el punto de vista de la producción legislativa quienes otorgan la legitimidad democrática al proceso ordinario de elaboración de la ley. Es decir, el paso de las leyes por el Congreso, no sólo es obligatorio en todo proceso legislativo, sino que es el elemento legitimador de las mismas ante la sociedad. Durante el desarrollo de la investigación fue evidente que el Legislativo es un órgano sumamente complejo, que requiere de análisis muy detallados sobre las dinámicas que le dan forma. Debemos reconocer que en América Latina el Poder Legislativo es un actor más poderoso de lo que generalmente se cree y que —precisamente por ello— es necesario tenerlo en cuenta, pues en muchas ocasiones termina moldeando y acotando el poder que se atribuye a la Presidencia de la República.

La propia investigación deja abiertas varias interrogantes y muestra la necesidad de profundizar en otras funciones del Congreso, que son igualmente relevantes y que en conjunto muestran la efectiva densidad del desempeño y de la legitimidad de las Cámaras como cuerpos primarios del sistema democrático: control y fiscalización del Poder Ejecutivo y de otros organismos estatales. Dentro de este campo, la investigación pudiese desarrollar los siguientes productos: a) desempeño de los partidos políticos, en términos de incitativa legislativa y en términos de disciplina; b) análisis del proceso de tramitación de las leyes consideradas, disciplina de los conjuntos partidarios, etc.

Sería interesante poder evaluar la capacidad de propuesta y de respuesta de las representaciones congresionales, las modificaciones que se introducen a los proyectos en debate y los eventuales rechazos, los tipos de aprobación y sus alternativas concretas, observando las formas de disciplina, los intercambios y los procesos de negociación (inter e intra partidarios y sectoriales, entre los legisladores y los agentes ejecutivos) y estudiar los procesos de trabajo en las comisiones, que constituyen núcleos estratégicos de la labor legislativa y laboratorios privilegiados para el análisis. Todo lo cual implica una relación inter-institucional compleja y un proceso dinámico de construcción de mayorías, para la sanción de cada producto legislativo concreto.

Sin perjuicio de alguna publicación, por mí desconocida, que sirva de antecedente, el presente trabajo correspondería al primer estudio de este tipo que se realiza en el República Dominicana, lo que es un avance importante para el análisis de política comparada. Confiamos en que el producto inicial de éste informe sea de utilidad para la labor legislativa, los estudios académicos. Es nuestro interés abrir el debate de la función de los poderes legislativos en el entorno presidencialista. Esperamos que de su lectura el lector especializado pueda extraer ángulos de análisis o sugerencias que deberán contribuir al despliegue de su propia reflexión.

II. El Congreso Como Institución

2.1.Tiempos de Cambios

El Congreso ocupa un lugar relevante en la estructura de gobierno de República Dominicana, como lo establece la normativa constitucional, pero también a causa de las modalidades del régimen político y de la composición nutrida del arco de partidos, afirmando una cultura cívica con tradiciones democráticas. Es sin duda una institución estratégica de un sistema que se ha ajustado históricamente a un formato efectivo de separación, de independencia y de equilibrio entre los poderes del estado, que resulta a su vez alimentado por la dinámica política, las representaciones de la ciudadanía y la intervención consistente de los partidos.

Varias circunstancias han ayudado a éste perfil. En primer término, existe una tendencia histórica universal - de larga data - que afecta a todos los sistemas democráticos y que redunda en el reforzamiento del papel del Poder Ejecutivo y de las demás unidades de la administración en los procesos decisorios. Más que órganos de ejecución tenemos así un verdadero “poder gubernamental” -según la acertada caracterización de Maurice Duverger [1](1962)- que se desarrolla como núcleo de producción política, en un sistema cambiante de relaciones institucionales, con nuevos vínculos de separación y articulación, cooperación y competencia entre los cuerpos mayores de gobierno, que modifican a su vez las características del proceso legislativo y los congresos de ejercicio de las demás funciones del Congreso.

En términos más generales, las transformaciones corrientes inciden en la configuración de los factores de poder y de las alternativas de control, en el ámbito de la economía y en el conjunto de la sociedad. Se modifican las formas, las funciones y hasta el alcances de la política, el oficio de los partidos y los patrones de legitimación, en un contexto de creciente complejidad y al tiempo que van cambiando las estructuras del estado y los modos de gobierno, los sistemas de gestión pública y los requerimientos técnicos

De este conjunto de factores y de las transformaciones concurrentes en la normativa constitucional, surge otro cuadro de condiciones para el ejercicio del Poder Legislativo. Nuevos componentes y problemas en la fabricación de la política y de la legislación, un atado de relaciones institucionales de balance dificultoso y relativamente asimétrico. Habrá exigencias renovadas en la gestión parlamentaria, particularmente en lo que toca a los procesos de trabajo y a la organización, a los flujos de información y a la disposición de saberes, a la capacidad colectiva de sus cuerpos y al desempeño particular de los representantes y las bancadas, a las relaciones con la ciudadanía y la opinión pública.

Estos elementos trazan un escenario de transición: en el que el Congreso es un actor con responsabilidades primarias en los procesos de cambio y debe tramitar a la vez su propia reconversión política e institucional. Siendo de hecho, sujeto y objeto de la reforma política y del estado. Un centro que compite por participar con efectividad en los procesos de decisión y un organismo mutante, que ha de ajustarse a las innovaciones en curso, mejorar sus capacidades y la calidad de su producción, corrigiendo sus déficits de “modernización” y afrontando constantemente nuevos desafíos.

2.2. El Congreso: Funciones y Desafíos

A través de distintas épocas históricas, desde la antigua Grecia, las ciudades-estados, hasta nuestros días, y con modalidades por cierto muy diversas, la existencia de una asamblea deliberante y representativa, que albergue las expresiones del pluralismo y sea una instancia de participación, constituye una pieza fundamental en la configuración de un Régimen Político Legítimo.

En los sistemas democráticos modernos, los Congresos son precisamente asambleas de naturaleza colectiva, composición plural y carácter permanente (Cotta, 1988), cuya centralidad deriva de las competencias que en esa condición tiene asignadas, como poder del estado y órgano de gobierno: representación política y debate, cuerpo de control e instancia de decisión, titular primario de la función legislativa y responsable de otras funciones públicas (constituyentes, jurisdiccionales, de administración, actos habilitantes o de autorización).

La fortaleza y la debilidad de los partidos y del sistema de partidos, su consistencia y su grado de institucionalización, influyen obviamente en el peso político y la capacidad de acción del Congreso. Por otra parte, el balance entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, el ascendiente del Jefe de Gobierno, las formas de articular su liderazgo y de ejercer la conducción política, así como sus potestades para determinar la agenda parlamentaria, que dependen de las recursos institucionales de que éste dispone por derecho, pueden igualmente variar en función de los poderes de fuente partidaria y asimismo, con la formación de coaliciones políticas.

La forma de las coaliciones y en particular, los vínculos de cooperación y de competencia entre los partidos asociados, así como las relaciones con otros partidos y con las escuadras de oposición, dibujan el margen de discrecionalidad política del Presidente, modelan los trámites concretos de formación de mayorías y determinan (o “sobre-determinan”) las modalidades de construcción de la agenda congresional y los procesos legislativos. Según ello, las Cámaras y los sectores partidarios representados - los que están en la oposición y los que revistan en la coalición que apoya al gobierno- pueden tener frente a éste, alternativas diversas de autonomía y de disciplina, con diferentes posibilidades de iniciativa y de respuesta.

No obstante, en casi todas las democracias modernas, las grandes decisiones pasan necesariamente por el Parlamento, mediante actos de habilitación o autorización y afirmando las prácticas del “gobierno por legislación” (Sartori, 1994).

El Parlamento se ubica en una posición estratégica, como poder del estado y órgano de gobierno, en articulación con los otros poderes y con la red compleja de entidades que componen la estructura pública. Por su naturaleza y su calidad intrínseca es depositario mayor de la soberanía y tiene a su cargo el cumplimiento de cometidos que resultan esenciales para el desenvolvimiento del régimen democrático, en términos de legitimidad y de equilibrio institucional, de garantías ciudadanas y de calidad de los procesos de decisión política.

2.3. Las Críticas al Congreso.

Los eventos de la época han afectado la imagen pública del Parlamento y lo enfrentan a críticas y autocríticas, que apuntan doblemente a su lógica de funcionamiento y a su debilidad institucional, con razonamientos que hacen pie en la realidad parlamentaria y tienen causa cierta, pero no dejan de ser a la vez paradójicos y con puntos discutibles.

Ante las críticas recordadas cabe reafirmar que el cumplimiento estricto y adecuado de las responsabilidades Constitucionales del Parlamento es un componente fundamental de la calidad de la democracia y de la legitimidad del Sistema Político. Esta premisa vale para el conjunto de las competencias del Parlamento, tanto para la función legislativa, como para las funciones de representación y de control, en su calidad de instancia deliberativa y de órgano de gobierno.

En lo que toca específicamente al Proceso de Producción Legislativa hay que tener en cuenta el equilibrio complejo y de hecho la tensión, entre los distintos “factores” y “valores” que intervienen: las necesidades del gobierno y los requerimientos de la participación parlamentaria, la calidad de la ley junto con la celeridad y la eficiencia en su tramitación, los intereses de la jefatura ejecutiva y las alternativas de respuesta que surgen en el recinto legislativo, el propósito de construcción de mayorías, las disidencias en los bloques oficialistas y el derecho de oposición.

La relación existente entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, debe ser analizada como una relación de equilibrio, de coordinación y de competencia. Este dispositivo regular, se presenta de manera característica en el tipo de gobierno presidencial, que ha sido definido como “un sistema de instituciones separadas que comparten el poder” (Neustadt, 1960). Tenemos así un esquema de separación, con dos instituciones legitimadas por una elección directa, que por naturaleza y por diseño, comparten el poder y compiten por él en rigor, son orgánicamente “alentadas a competir” (Charles Jones, 1994), a fin de hacer valer su propia representación y para concretar su participación en los procesos de gobierno (Sartori, 1994 y Mark Jones, 1995).

En términos generales, en estos principios debería basarse el análisis adecuado de las funciones del Parlamento, así como los debates técnicos y políticos sobre su performance, tanto en una perspectiva histórica, como en lo que toca a las alternativas del tiempo actual. Y es con tales fundamentos - en una reivindicación explícita de los postulados indicados - que entendemos necesario encarar este estudio sobre la Producción Legislativa, dentro de las coordenadas específicas del sistema dominicano.

2.4. El Proceso Legislativo Dominicano

Las características del proceso legislativo en República Dominicana son conocidas y resultan familiares para los agentes políticos y en particular para los parlamentarios. Sin detenernos pues en los detalles de su descripción, creemos no obstante conveniente repasar algunos de los rasgos principales que encuadran dicho proceso desde el punto de vista político institucional. En este sentido, debemos subrayar que se trata de un proceso regulado minuciosamente por la propia Constitución de la República - en forma más detallada que en otros órdenes jurídicos.

Historia: El Poder Legislativo dominicano tiene su origen en el informe de la comisión encargada de redactar la Constitución de 1844 que debía ser sometido para su discusión al Soberano Congreso Constituyente. La primera Constitución Dominicana del 6 de Noviembre de 1844 consagró un Congreso Nacional compuesto por 2 Cámaras: El Tribunado y el Consejo Conservador. El trabajo de esos cuerpos legislativos en ese primer año fue intenso y lleno de dificultades, pues en el país todo estaba por reglamentarse. Entre las disposiciones tomadas, pueden citarse; la Ley de Instrucción Pública, la Ley de Patentes de Navegación, la Ley del Régimen de Aduanas, la Ley de Administración Provincial, la Ley de Subdivisión Política de las Provincias, la Ley de Atribuciones y Responsabilidades de los Secretarios de Estado, la Ley que adaptó los Códigos Franceses y la Reforma a los Bienes Nacionales; entre otras.

Función: El Artículo 16 de la Constitución Dominicana le asigna una definición específica de “Congreso de la República”, institución política colegiada, de carácter pluralista y electivo, que funciona normalmente dentro del contexto de las democracias liberales, cuyas atribuciones principales son hacer las leyes, examinar todos los actos del Poder Ejecutivo y ejercer control sobre el gobierno y la administración en general. El Congreso ejerce el poder constituyente derivado.

Esta conformación de las asambleas parlamentarias supone el establecimiento de un cuerpo estable y especializado, que inviste la representación de la ciudadanía y de los partidos en un ámbito de pluralidad, como:

o Cuerpo Deliberante: Realizan deliberaciones e intercambio de posiciones y luego son discutidos públicamente por una asamblea constituida en autoridad pública.

o Cuerpo Representativo: Permiten canalizar demandas emergentes (en términos de agregación y regulación, de compromiso y de autoridad, articulando los intereses particulares con las producciones de interés general).

o Es un Órgano Político Colegiado: Compuesto por un grupo de personas elegidas democráticamente mediante sufragio popular para representar a los ciudadanos.

o Es una Asamblea de Carácter Permanente: El Congreso origina decisiones continuamente, asegurando la gobernabilidad.

o Expresión de Pluralismo Político: Es la única institución que consiente la presencia conjunta y continua de todos los sujetos políticos y no excluye ningún sector social; llevándole en fin a recoger opinión, formarla y participar en las opciones de gobierno, fundamentalmente mediante la construcción del orden jurídico y del imperio de la ley, dentro de un estatuto constitucional que ofrece garantías de división de poderes, de control y de equilibrio político.

De acuerdo con el mandato Constitucional y las normas reglamentarias de la institución, las funciones Congresionales son tres: Legislar, Fiscalizar y Representar.

o La actividad de Legislar o de hacer leyes es considerada la función básica de un Congreso, ya que los Senadores y Diputados tienen la indelegable misión de transformar en textos claros, precisos y coherentes todo aquello que se pretende instituir como norma para regir conductas o relaciones individuales o colectivas.

o El mandato y el mecanismo de Fiscalización se refiere a la inspección, fiscalización, revisión e interpelación sobre la actividad que realizan el Poder Ejecutivo y sus dependencias; es decir, Secretarías de Estado y Direcciones Generales, así como sobre cualquier otro funcionario electo. Esta trabajo de control ejerce una función de contrapeso frente a las actuaciones del gobierno central,

o El concepto de Representación es moderno. En política, implica actuar en interés de los representados, de una manera sensible ante ellos. El compromiso de representación es doble, ya que los legisladores representan a la nación y a la provincia o circunscripción que los ha elegido.

Congreso Bicameral: A través de la separación de poderes -que sigue siendo un principio vigente en las constituciones políticas modernas y en la nuestra- el Parlamento es a su manera un órgano de gobierno (co-gobernante), mediante un desempeño adecuado de sus dos cámaras, donde ambas Cámaras participan en pie de igualdad. La producción legislativa por lo que podemos decir que es un proceso fuertemente reglamentado y complejo, que presenta alternativas complicadas y diversas, desde el punto de vista del desempeño institucional y la negociación política, como pieza estratégica de las acciones de gobierno.

La constitución bicameral del Poder Legislativo ha sido históricamente concebida como un mecanismo que limita las posibilidades de dominio simple de una mayoría parlamentaria (una eventual “tiranía”, según los constitucionalistas clásicos, temerosos de la concentración de la autoridad pública) y es en sí misma una garantía suplementaria de la separación de poderes, actuando como un factor más de equilibrio, al interior del organismo legislativo, en el conjunto de las instituciones públicas y en relación a la ciudadanía. Es este un ingrediente básico de la civilización democrática, que permite una mayor amplitud en la representación política, favorece el pluralismo y brinda la oportunidad de un mejor procesamiento (político y técnico) de los productos legislativos, en un mérito que se extiende a otras competencias parlamentarias[2].

La estructura bicameral conlleva a que los proyectos de ley deban pasar necesariamente por el examen de ambas Cámaras (“doble escrutinio”) y sólo resulten aprobados si se llega a una voluntad coincidente de los dos cuerpos, con sus mayorías respectivas. Si median diferencias, el proyecto es objeto de una segunda revisión.

Los sistemas bicamerales hacen que el proceso de la formación de la ley sea más responsable y cuidadoso, evitando la aprobación precipitada de los proyectos y, además, resulta más acorde con el régimen democrático, por cuanto garantiza mejor una auténtica representación tanto política como regional y social.

Conformación y Elección: Nuestro Poder Legislativo está conformado por un Senado, compuesto por 32 miembros, uno por el Distrito Nacional y un representante de cada Provincia y. una Cámara de Diputados. El Senado está La Cámara de Diputados está compuesto por 178 miembros, a razón de uno por cada cincuenta mil habitantes o fracción de más de veinticinco mil. Por cada provincia debe haber por lo menos dos (Constitución Dominicana, Art. 24). Ambos representan al pueblo, a través de distintos partidos políticos, son elegidos por representación proporcional desde las listas partidarias y de forma nominal, por votación directa secreta y universal, en todo el país, para un período de cuatro años (Constitución Dominicana, Art 21, Art. 24)

Las elecciones nacionales para elegir diputados se harán mediante circunscripciones electorales con el objeto de garantizar que los ciudadanos que resulten electos en las elecciones generales, sean una verdadera representación del sector de los habitantes que los eligen.[3]

La Constitución de la República no delega en los partidos políticos la representación del pueblo, más bien los contempla como instrumentos para realizar el procedimiento electivo mediante el cual los ciudadanos eligen cada cuatro años a sus representantes.

Quorum: En cada Cámara se requiere la presencia de más de la mitad de sus miembros, como quórum mínimo para la validez de las deliberaciones. Las decisiones se toman por mayoría absoluta de votos (Art. 30). La legislatura ordinaria dura noventa días, pero puede prorrogarse por sesenta días más (Art. 33).

Proceso Legislativo: En una investigación sobre la participación de los parlamentos en la producción política, Olson y Mezey (1991) afirman que el proceso legislativo está determinado por tres conjuntos de factores: a) las influencias externas sobre la legislatura; b) la capacidad de actuación de los legisladores; y c) el contenido de las políticas que se procesan.

Las influencias externas están determinadas por el dispositivo constitucional, la estructura estatal, la normativa electoral, el sistema de partidos, los intereses de los grupos de la sociedad y la agenda pública de gobierno. El alcance de actuación de los legisladores está determinado por el formato organizacional del Parlamento, las reglas de funcionamiento de las cámaras y de las comisiones, las estructuras de los partidos, así como la operativa específica de las bancadas y finalmente, las características personales de los integrantes del cuerpo. El contenido de las políticas depende de la naturaleza de los proyectos que se presentan en el Parlamento y del tipo de actores e intereses a que tales proyectos afectan.

Para alcanzar pues un resultado unificado, que manifieste la voluntad formal del Poder Legislativo como órgano mayor del estado, es necesario recorrer un itinerario complejo, de instancias eslabonadas, que respeta la composición bicameral del Parlamento, así como la calidad representativa de los cuerpos que lo componen y de sus integrantes, respondiendo a los requerimientos técnicos y políticos de la gramática legislativa.

Este proceso está integrado por cuatro fases: a) la proposición del proyecto de ley, b) el trámite del proyecto, c) la aprobación de la ley, y d) la promulgación de la ley.

En sentido general, Todo proyecto de ley puede iniciarse en cualquiera de las dos Cámaras y pasan usualmente a las comisiones parlamentarias respectivas, sean éstas especiales o permanentes, actuando más de una vez en forma integrada. Las comisiones son organismos fundamentales del sistema parlamentario y obran con un potencial de buena política legislativa, agregando a esta tarea, una mayor densidad, garantías y posibilidades de calidad[4]. Cuando el trabajo en la comisión ha concluido, el proyecto es presentado en el plenario de la Cámara correspondiente para su discusión y aprobación.

Luego de admitido en una de las Cámaras debe ser sometido a dos discusiones distintas, con un intervalo de un día por lo menos entre una y otra discusión (Art. 39), de acuerdo al procedimiento para la aprobación de leyes. Sí, en el caso de que el proyecto fuese declarado de emergencia debe ser discutido en dos sesiones consecutivas (Art. 39). Cada Cámara es independientemente en sus funciones de acuerdo al criterio mayoritario de sus miembros. Cualquier proyecto de ley recibido en una Cámara, después de haber sido aprobado en la otra, será fijado en el orden del día; pero el mismo puede ser aprobado, modificado o rechazado por esta (Art. 40).

Sanción: El procedimiento de sanción legislativa se inicia con el debate en Sala, a partir de la intervención de los voceros de las comisiones actuantes. Luego, los legisladores discuten el proyecto en general y luego en particular, artículo por artículo, mediante un procedimiento ordenado por el Reglamento de Funcionamiento de cada Cámara. Todo proyecto de ley aprobado por la Cámara de origen pasará a la otra Cámara para su consideración, desarrollándose un procedimiento de ida y vuelta que está destinado a asegurar el examen de ambos cuerpos y que requiere obligatoriamente la sanción bicameral.

En caso de que una Cámara introduce modificaciones a un proyecto previamente aprobado por la otra, dicho proyecto debe ser devuelto con las observaciones a la Cámara en que se inició. Si dichas observaciones son aceptadas, será enviado al Poder Ejecutivo y si son rechazadas será enviado de nuevo a la otra Cámara con observaciones. En el caso de que las as observaciones no sean aceptadas el proyecto se considerará desechado. Un proyecto rechazado en una Cámara No puede presentarse en ninguna de las dos Cámaras hasta la legislatura siguiente (Art. 43).

Votación: Como lo establece el Reglamento Interno de la Cámara de Diputados, Se establecen dos modos de votación: ordinaria y nominal. No habrá votación secreta, bajo ninguna circunstancia.

o Art. 79.- La votación ordinaria se efectuará mediante el sistema electrónico. Se entenderá por diputados presentes, para una votación determinada, aquellos que se registran en el sistema y votan precisamente “SÍ” o “NO”. El voto es personal, presencial e indelegable.

R Los diputados que, estando físicamente en el hemiciclo, no votaren, se les considerará ausentes de la Sala para esa votación.

R Párrafo I.- Las votaciones efectuadas mediante el sistema electrónico se incorporarán al acta de cada sesión y constituyen parte integrante de ésta.

o Art. 80.- Cuando por desperfectos técnicos no se pueda utilizar el sistema electrónico de votación, la misma se efectuará levantando la mano para la afirmativa. En estos casos, el Mayordomo de la Cámara informará en alta voz sobre el resultado de la votación y, si nadie pidiere en seguida la verificación, se tendrá por exacto el informe.

o Art. 82.- La votación será nominal siempre que lo solicitare el Presidente o algún diputado, y la Cámara así lo acordare.

o Art. 83.- La votación nominal se verificará así: Se llamará por el registro electrónico, y cada diputado, al ser nombrado, expresará su voluntad pulsando el botón “SÍ” O “NO” en la unidad de participación o verbalmente, en caso de que se use el sistema de mano levantada.

Promulgación: Luego de obtenida la sanción, el proyecto es enviado al Poder Ejecutivo para su promulgación. El Poder Ejecutivo puede observar total o parcialmente el proyecto aprobado (veto total o veto parcial) y devolverlo al Parlamento para la consideración de las objeciones u observaciones planteadas.

Finalmente, la promulgación de la ley es responsabilidad del Ejecutivo, y cuenta con un plazo de ocho días para realizar las observaciones que crea necesarias. Si el tiempo que faltase para el término de la legislatura fuere inferior al que tiene el Presidente para observarla, la legislatura seguirá abierta para conocer eventuales observaciones hasta el agotamiento de los plazos constitucionales (Art. 42).

2.5.-Poder Legislativo y su articulación con el Poder Ejecutivo

El conjunto del proceso legislativo está modelado por las características del régimen de gobierno y en particular por dos elementos sobresalientes. Primero, el Sistema de Organización Bicameral del Parlamento. En segundo término, el hecho fundamental de que la Función Legislativa es Compartida y si bien es competencia prioritaria del Poder Legislativo, remite asimismo a una participación importante del Poder Ejecutivo, que al igual que en otros sistemas -tanto presidenciales como parlamentarios- ha ido en aumento, por obra de la evolución política y de los cambios institucionales.

En este orden el Poder Legislativo ejerce la competencia mayor, la función legislativa es compartida con el Poder Ejecutivo. Tal cual ocurre en la mayoría de los regímenes de gobierno, hay separación de poderes y al mismo tiempo conjunción de funciones, en términos de autonomía, de competencia y de cooperación bilateral, atendiendo a la especialidad y a las características constitutivas de los dos órganos participantes. La intervención del Poder Ejecutivo en lo relativo al proceso de legislación se hace efectiva a través de sus potestades de iniciativa y del derecho de veto, teniendo a sus efectos sobre el trámite sustancial de las leyes.

Esto ocurre notoriamente, en lo que toca a las finanzas públicas[5] y viene a generar una suerte de paradoja histórica. En el origen los parlamentos oficiaban como contención de las potestades del Poder Ejecutivo, especialmente en materia de tributos. Hoy sigue vigente la vieja garantía constitucional -no hay impuesto sin ley que lo establezca- pero los parlamentos han visto recortada su discrecionalidad y la alternativa de actuar por cuenta propia en materia financiera, quedando en buena medida sujetos a los parámetros de disciplina fiscal propuestos por el Poder Ejecutivo, que en esto como en otras materias, dispone de los recursos institucionales para actuar como centro prioritario de conducción política.

En suma, en el República Dominicana, como en otros países, las normas constitucionales otorgan al Poder Ejecutivo atribuciones considerables y crecientes en la orientación gubernamental y en la determinación concreta de la agenda legislativa, restringiendo en parte la capacidad jurídica y política del Parlamento, en lo que se refiere a la iniciativa, a las formas de procesamiento e incluso a los contenidos de los productos legales. La dinámica concreta de los dispositivos institucionales y La puesta en práctica de las normas jurídicas dependerá en buena medida de la configuración del sistema de partidos y de las relaciones que entre ellos se establecen.

2.5.1.- Gaceta Oficial[6]

La República Dominicana cuenta con un documento que recopila todas las Leyes y Resoluciones del Poder Legislativo, y los Decretos y Reglamentos del Poder Ejecutivo llamado Gaceta Oficial

Sus antecedentes se remota a la época de Buenaventura Báez, quién emitió la Resolución No. 242 en 1851, estableciendo un periódico oficial, y delegando su redacción en Manuel María Martín. Esto sucedía apenas 6 años después de la Independencia Nacional.

El nombre de la Gaceta ha variado con el transcurso de los años. En 1851 se le llamé La Gaceta. De 1856 a 1861, Gaceta Oficial, de 1861 a 1874 de le conoció como Gaceta de Santo Domingo. Es a partir de 1879 que se le conoce con su nombre definitivo de Gaceta Oficial.

La publicación de la Gaceta Oficial se hace en el Palacio Presidencial de la República Dominicana. El intervalo de publicación de la Gaceta Oficial dependerá de la cantidad de material a publicar, se han editado 10,525 Gacetas Oficiales, albergando más de 100,000 Leyes, Decretos, Resoluciones y Reglamentos, para un total, en promedio, de 1,800,000 páginas editadas.

III. Desempeños Institucionales: 1990 - 2008.

Una Metodología para la Revisión de la

Producción Legislativa.

3.1. Introducción.

A través de los años es que la Cámara de Diputados ha mejorado su sistema de evaluación de la Productividad de la Cámara. En República Dominicana no contamos con evidencia acerca de los productos de la actividad parlamentaria. Por tanto, para evaluar al Poder Legislativo es importante saber cuánto, cuándo y qué produce en el ejercicio de sus funciones. Su productividad forma un elemento ausente en los debates y discusiones acerca la eficiencia y efectividad del Parlamento, además de constituir una información que los partidos deben explicitar como parte de sus desempeños.

El Congreso trabaja con innumerables iniciativas, entre proyectos de ley, resoluciones bicamerales de acuerdos, convenios, protocolos y contratos de préstamos firmados por el Estado Dominicano con organismos internacionales; resoluciones sobre contratos de inmuebles entre otras resoluciones bicamerales de diferentes asuntos, así como resoluciones internas de gran impacto social, económico y cultural para el desarrollo del país.

El interés del presente trabajo por cuantificar la productividad parlamentaria no implica que la elaboración de leyes sea la función primordial del Poder Legislativo. Por el contrario, una evaluación de su funcionamiento también debería tener en cuenta otras funciones indispensables del Legislativo como la representación y el control del Ejecutivo. El presente estudio reconoce la importancia de dichas funciones pero se centra en la producción de leyes como un indicador central del Parlamento.

En esta parte del trabajo, presentamos una metodología para el estudio de la legislación aprobada por el Parlamento. El próximo apartado justifica la construcción de un índice de ponderación de las leyes, con la finalidad de cuantificar la producción del Legislativo. Luego, se revisa la literatura académica avocada al estudio de la legislación y se proponen los indicadores de un índice de importancia política de las leyes. Finalmente, el último apartado presenta una operacionalización de los indicadores del índice propuesto para este estudio.

3.2. Método para la Evaluación de la Producción Legislativa.

Durante el período 1990-2008 el Poder Ejecutivo promulgó 1,329 leyes. Esta cifra indica que el Parlamento dominicano aprobó aproximadamente 74 leyes por año. La cifra muestra que ha existido un esfuerzo considerable de parte de los legisladores en el desempeño de una de las funciones que la Constitución les asigna. Sin embargo cualquier cuantificación es sólo una aproximación para la evaluación de la gestión legislativa, ya que las leyes presentan distintos niveles de relevancia que afectan en distinto grado a la ciudadanía y a los grupos que la componen. Por este motivo, parece razonable pensar que algunas leyes son más importantes que otras en función de su proceso de aprobación.

Suponer que existen distintos niveles de importancia de las leyes no significa que exista una única modalidad de ponderar a los productos legislativos. De hecho, no existe consenso en torno a una metodología de ponderación de las leyes y tampoco respecto a qué tipo de indicador es más valioso con el fin de medir la productividad legislativa. Las leyes son sólo un subproducto en el conjunto de obligaciones y actividades que desarrolla el Poder Legislativo. Sin embargo, las leyes parecen constituir el elemento más significativo de la gestión parlamentaria. Estas implican un proceso de negociación múltiple entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo, los partidos políticos, los grupos de interés y las corporaciones, haciendo de la toma de decisiones un camino complejo.

En las últimas décadas han existido numerosos ensayos por discriminar los distintos tipos de legislación y no parece haber consenso en torno a un método único. Al contrario, parece indiscutible que cualquier ponderación de las leyes según niveles de importancia constituye un enunciado provisorio, en función de que no existe un criterio universal que valide cuáles leyes son importantes y cuáles no.

3.3. La Ponderación de las Leyes.

Thodore H. Lowi (1967) propuso clasificar las normas en distributivas, regulativas y redistributivas.

R. Salisbury (1968) intentó de completar y corregir esta clasificación, al proponer la distinción entre políticas redistributivas, distributivas, constitutivo-regulatorias y constitutivo-autoregulatorias. Esta propuesta resulta interesante, pero no resulta fácil aplicarla en la práctica, ya que las categorías no logran incluir a la totalidad de la legislación, además de no dar cuenta de un tema central, el conflicto político durante la tramitación.

Nelson Polsby (1973) busca medir la importancia de las leyes en función del número de personas afectadas por la norma, los recursos públicos que se distribuyen, su monto (en unidades monetarias), y la profundidad de los cambios en los recursos públicos que la norma produce. Pero, de nuevo el problema consiste en cómo medir tales criterios en la práctica y en la incapacidad de dar cuenta del conflicto político.

David R. Mayhew (1991) En un estudio sobre la productividad del sistema político estadounidense, consideró la producción legislativa como un indicador de la actividad del gobierno y para ello acudió a una ponderación de las normas aprobadas durante el período 1946-1990. El fundamento de la información fueron los Anuarios de Políticas Públicas editados por el Congreso y la información sobre la actividad legislativa brindada por el Washington Post durante el período. Pese a su calidad innovadora, este trabajo fue muy criticado por la academia estadounidense al considerarse que la metodología desarrollada por Mayhew no lograba resolver con claridad cuáles leyes eran las importantes y cuáles no lo eran.

Para nuestra investigación la dificultad vinculada a la ponderación de las leyes según su importancia, parece ser el principal obstáculo a sortear. Procurando avanzar sobre el tema, consideraremos tres criterios básicos de dilucidación del rango de importancia de una norma: a) contenido de la norma; b) características de su tramitación; y c) repercusión en la opinión pública.

Estos tres parámetros permiten avanzar sobre el objetivo de asignar trascendencia a las leyes. El indicador "contenido de la ley" sería una de las claves sobre las cuales debe establecerse la ponderación, ya que no es lo mismo una ley que tiene por objeto el proceso económico, que una ley que simplemente propone la denominación oficial de una calle, un plantel, o que otorga una pensión del Estado. El indicador "características de la tramitación de la ley" toma principalmente en cuenta la existencia o no de un debate parlamentario durante el proceso legislativo. Partimos, desde aquí, del supuesto de que la aprobación de una ley de importancia debe estar antecedida por un debate parlamentario donde participen la mayoría de los actores político-partidarios. El tercer indicador, "repercusión en la opinión pública" hace referencia al impacto que la proposición, discusión y aprobación que la ley tiene sobre la ciudadanía.

Si bien estos indicadores dan muestran de tres elementos determinantes de la importancia de una norma, debe aún reconocerse que los mismos informan poco sobre el rol del conflicto político. La importancia política de una ley está determinada por sus características, la forma en que se tramita o el impacto que genera en la opinión pública, sino también por la dimensión que asume el choque de intereses entre el gobierno y la oposición. Tomando en cuenta ésta perspectiva, una ley será importante cuando representa algún tipo de interés para el gobierno. Claro está, la pregunta central de este ejercicio de ponderación, para quién es importante una norma, puede encontrar diferentes respuestas y cada una de ellas nos ofrecería rangos de ponderación distintos. No podemos olvidar que éste estudio es longitudinal, es en el tiempo, por lo cual muchas leyes, que pudiésemos considera de poca importancia, en su momento jugó un rol importante.

Si partimos de otros sujetos como los grupos sociales, las empresas, los sindicatos o los partidos políticos, los parámetros de evaluación de la importancia lógicamente variarían. Entonces, aquí se privilegia la lógica del conflicto político y en especial el interés del gobierno, ejercido por el Poder Ejecutivo[7]. Para ello, se proponen dos criterios adicionales relacionados con las estrategias del juego político entre el gobierno y la oposición: a) el origen propositivo de la norma, y b) la votación en sala.

El Primer Indicador se fundamenta en el hecho de que el Poder Ejecutivo tiene reservada una posición central en el proceso político, a partir de su rol de gobernante y de las potestades legislativas que la Constitución le atribuye. Esto implica que los proyectos de ley propuestos por el Ejecutivo deben ser considerados como un indicador de importancia política, fundamentalmente por el hecho de que los mismos representan un factor determinante del quehacer del gobierno.

El Segundo Indicador investiga la trascendencia de la norma a partir de las conductas adoptadas por el oficialismo y la oposición en el Parlamento. El supuesto de este indicador refiere al hecho de que toda ley sancionada en forma dividida es en esencia un signo de conflicto y por tanto, de importancia política. A pesar de que los criterios enunciados hacen mención a diferentes rangos de importancia legislativa, ninguno de ellos, por sí sólo, ofrece información suficiente como para discernir y establecer grados de importancia en una producción legislativa por demás cuantiosa. Por este motivo, la integración de los cuatro criterios en un único índice de importancia resulta una opción lógica que permite construir, mediante diferentes combinaciones, una aceptable escala de grados de importancia.

Acordamos entonces en que pueden existir cuatro tipos ideales de ley, según la variación positiva o negativa de los indicadores expuestos.

o Alta importancia: a) Esta ley es propuesta por el Poder Ejecutivo o el Legislativo; b) sus objetivos tienen un alcance superlativo; c) su tramitación provoca una gran repercusión pública; d) su tramitación genera un gran debate en el Legislativo y e) su votación final es dividida.

o Importante, “Reformas a Leyes”: a) es propuesta por el Legislativo o el Ejecutivo; b) sus objetivos demuestren un alcance puntual y formal; c) su tramitación tiene repercusión en la opinión pública; d) su tramitación provoca debate, y; e) su votación final se resuelve por la unanimidad de componentes de la Cámara.

o Moderada Importancia, “Designación de Nombres y Elevación de Categoría Territorial”: a) es propuesta por el Legislativo b) sus objetivos demuestren un alcance puntual y formal; c) su tramitación no tiene repercusión en la opinión pública, específicamente al foco a la cual está dirigida; d) su tramitación carece de debate parlamentario, en razón de que los números de los habitantes hablan por sí sólo, y; e) su votación final se resuelve por la unanimidad de componentes de la Cámara.

o Baja Importancia, “Pensiones Otorgadas por el Estado”: a) es propuesta por el Legislativo o el ejecutivo; b) sus objetivos demuestren un alcance puntual y formal; c) su tramitación no tiene repercusión en la opinión pública; d) su tramitación carece de debate parlamentario, y; e) su votación final se resuelve por la unanimidad de componentes de la Cámara.

Como puede verificarse, ambos tipos ideales se apoyan en los criterios reseñados: i) origen; ii) alcance; iii) repercusión; iv) debate; y v) votación.

En síntesis, Buscamos a través del índice establecer el grado de importancia política de las leyes a partir de diferentes dimensiones asociadas al proceso de aprobación de las mismas.

IV. Entre el Poder Institucional y el Poder Político:

La Efectividad del Poder Legislativo

El presente capítulo desarrolla tres aspectos centrales del proceso y la Producción Legislativa.

o Se presenta una breve descripción de las leyes aprobadas durante el período de estudio 1990-2008.

o Presenta los resultados de la aplicación del Indice de Importancia de las Leyes a las leyes aprobadas durante el período mencionado.

o Se presenta una evaluación de la productividad legislativa en función de un Indice de Efectividad de los Poderes Legislativo y Ejecutivo.

Para este trabajo sólo nos vamos a referir a las Leyes y Modificaciones a Leyes. Podría refutarse que el análisis en cuestión abarca un año calendario, mientras que la labor legislativa se extiende del 16 de Agosto al 15 de Agosto del año siguiente. La presente investigación utilizó el año calendario por motivos de oportunidad, dado el rezago impuesto por el proceso de recolección de datos.

Como especificamos anteriormente, nuestro levantamiento se hizo desde la Gaceta Oficial, por dos razones, a) En el proceso que está viviendo la Cámara de Diputados fue imposible obtener toda la información del período de estudio. B) Tomando en cuenta que el Poder Ejecutivo tiene un plazo de ocho (8) días para promulgar la Ley, toda ley aprobada por el Congreso y que no ha sido vetada, se encuentran en las Gacetas Publicadas.

4.1. Leyes Aprobadas

Puesto que una ley ordinaria y una reforma a ley ordinaria tienen los mismos requerimientos para su aprobación (es decir, la mayoría absoluta del total de diputados que integran el Congreso debe aprobarla), el análisis que mostramos a continuación se refiere tanto a la producción de leyes como a las reformas solamente.

La siguiente gráfica muestra la cantidad de leyes aprobadas por año. En los 18 años de estudio, el Congreso aprobó la cantidad de 1,329 leyes.

Como puede verse en el Gráfico 1, el número total de leyes muestra un comportamiento disímil para todo el período.

Gráfico 1. Leyes aprobadas 1990-2008

Fuente: Gaceta Oficial

Aparentemente, no existe ningún rasgo que nos indique que la aprobación de leyes y de reformas a Leyes haya seguido un patrón de comportamiento desde 1990. Sin embargo, lo que sí puede verse es que durante los años 1997, 1998, 2005 y 2006, fue donde se realizaron el mayor número de leyes. En dichos años se corresponden al período de Gobierno del Dr. Leonel Fernández Reyna, del Partido de la Liberal Dominicana, PLD.

3.2. Legislación aprobada según nivel de importancia.

Aquí desarrolaremos el resultado de la aplicación del índice de importancia legislativa a las 1,329 leyes aprobadas en el período 1990-2008. Con este propósito, es primordial repasar los valores agregados en la aprobación de leyes. Dicha agregación permite observar el comportamiento de la legislación a través del tiempo.

La producción de leyes mostrada en el Cuadro 2 muestra tendencias muy diferentes. A continuación mostramos la aplicación del índice de importancia presentado en el capítulo anterior, a los fines de verificar los comportamientos disímiles, donde la variable tiempo constituye un factor central. El cuadro 2 presenta un sumario del total de leyes producidas en el período 1990-2008, así como los resultados correspondientes a la aplicación del índice de importancia de las leyes, discriminadas según los cuatro niveles sugeridos.

Cuadro 2

Fuente: Gaceta Oficial

Como podrá observarse, las leyes de baja importancia, Pensiones otorgadas por el Estado, constituyen el mayor grupo en el total de leyes aprobadas. . Asimismo, el comportamiento temporal de cada uno de estos tres tipos es muy distinto. El gráfico 2 muestra la evolución de los mismos.

Gráfico 2

Para poder entender el comportamiento de estos gráficos, es necesario recordar que los períodos del Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo iniciaban en la misma fecha. A través de una modificación a la Constitución en 1994 estos dos períodos no coinciden en el tiempo de inicio. Como lo muestra el siguiente Cuadro 3.

De esto se desprende que en el segundo año del Legislativo, inicia el Período de Ejecutivo. El segundo año del Ejecutivo es el Tercer año del legislativo, que corresponde a la etapa donde los congresistas buscan la reelección en los comicios electorales.

Lo que queremos expresar, que el período final de la legislatura corresponda al inicio del presidente, por lo que la actividad legislativa pueda aumentar en razón de las demandas del Poder Ejecutivo.

La Teoría de los Ciclos de Gobiernos no se adapta a la República Dominicana. Este comportamiento se ajusta a la dinámica de los ciclos de gobierno en su fase cooperativa, tal cual ha sido descripto por Buquet, Chasquetti y Moraes (1998:66-69). Estos autores sostienen que el ciclo de gobierno se compone de dos etapas, donde los tres primeros años están caracterizados por la producción de leyes importantes, mientras que la segunda etapa está signada por el aumento de los vetos del Poder Ejecutivo y el menor ritmo de aprobación de leyes importantes. El Progreso evolución de este tipo de leyes obedecería a dos tipos de factores políticos.

o Por un lado, los inicios de los mandatos que han existido mayorías legislativas capaces de aprobar leyes importantes.

o Por otro, también al inicio de los gobiernos, el Poder Ejecutivo introduce gran parte de su agenda de gobierno proponiendo proyectos de gran envergadura. Esto presume que el trabajo parlamentario se ajuste naturalmente a un orden de prioridades determinado por la existencia de una coalición de gobierno con una agenda de políticas a ser considerada.

A.- Leyes de Alta Importancia. Mientras las leyes de alta importancia se concentran en los dos o tres primeros años de la legislatura, las leyes de mediana y baja se aprueban fundamentalmente en los últimos años de mandato.

El gráfico 3 presenta aspectos centrales del comportamiento de las leyes de Alta Importancia. Es posible observar que estas leyes se concentran al inicio del período presidencial y su evolución es decreciente en función del tiempo.

Gráfico 3

Adicionalmente, otra lectura del Gráfico 3 debe considerar factores importantes de coyuntura, los cuales se ven reflejados en el volumen de la legislación de importancia para cada período. Obsérvese que el período del Poder Ejecutivo, Primer Gobierno del Dr. Leonel Fernández (1996-2000) es notoriamente más productivo como consecuencia del proceso de reforma del estado y las exigencias que en materia de actualización legal exigió dicho período.

En un porcentaje alto, las leyes aprobadas durante este tiempo fueron principalmente relacionadas con Educación, Ayuntamientos, Reforma de la Empresa Pública, Consejo de Magistratura, Leyes que fortalecen el Poder Judicial, Ley Orgánica del Consejo de la Magistratura, Ley Electoral, Ley General de Telecomunicaciones, Ley de la Carrera Judicial, Sobre Protección de la Persona Envejeciente, entre otras leyes importantes.

Esto podría deberse,

o A.- Al hecho de que en el primer año las fuerzas legislativas generalmente se encuentran en una fase de definición;

o B.- Obtienen escaños algunos diputados sin experiencia legislativa, que desconocen los procedimientos, las agendas y proyectos que la anterior legislatura dejara pendientes;

o C.- El tiempo promedio para la aprobación de una iniciativa de ley es largo. En lo que respecta al cuarto año, por ser un año electoral, los diputados, en su mayoría, desean reelegirse; por ello dedican la mayor parte de su tiempo a hacer labor proselitista, o bien, a aprobar proyectos que contribuyan a mejorar su perfil, en aras de la reelección.

B.- Leyes Importantes. Sin embargo, pese al hecho de que tanto las reformas como las leyes requieren la aprobación de la mayoría absoluta (50+1 de los diputados), el hecho es que no son valoradas por igual. En efecto, es más difícil y más trabajosa la aprobación de un proyecto de ley, pues se requiere de un análisis mucho más detallado y más largo de cada uno de los artículos que lo componen. En contraste, las reformas muchas veces se reducen a la modificación o adhesión de artículos. Además, una reforma de ley difícilmente puede llegar a establecer cambios sustantivos en el statu quo, a diferencia de una ley.

Gráfico 4

Como lo muestra el gráfico 4, las Leyes Importantes evidencian un comportamiento parecido a las de Alta Importancia en el período de gobierno 1996-2000.

C.- Leyes de Mediana Importancia Política. Este tipo de leyes se refieren a la asignación y/o cambio de nombres a calles, escuelas. Así como elevar Secciones y Parajes a Distrito Municipal o Municipio, por el crecimiento de las ciudades.

Como lo muestra el gráfico 5, estas leyes evidencian un comportamiento inverso a las de alta importancia. En efecto, este tipo de normas crecen a partir del tercer y cuarto año de los legisladores. Generalmente son compromisos de los diputados con sus comunidades.

Gráfico 5

C.- Leyes de Baja Importancia Política. Al igual que las de mediana importancia, las leyes de baja importancia se concentran en los últimos años de mandato y mantienen un comportamiento creciente para toda la serie (ver Gráfico 6). En efecto, estas leyes son relegadas hacia el final de las legislaturas, tal vez porque exigen escasa negociación entre las bancadas que integran el Legislativo o entre éste y el Poder Ejecutivo. Sus picos más altos suceden al final o inicio del período presidencial.

Gráfico 6

La conducta agregado de la legislación así como la discriminación de las leyes según tipos de importancia, muestran con evidencia dos presunciones. En primer lugar, que la legislación de importancia se concentra al inicio de los mandatos y que ello obedece en buena medida a la existencia de mayorías parlamentarias y de una agenda de gobierno. Segundo, la legislación de mediana y baja importancia se concentra hacia el final de los mandatos. Ello se debe a la acumulación de trabajo determinada por la agenda de gobierno al inicio de los mandatos. En otras palabras, la evidencia parece mostrar que los legisladores concentran su trabajo más exigente en los primeros dos o tres años de la legislatura, postergando una parte importante de los proyectos de mediana y baja importancia para el final de los períodos

4.3. El Comportamiento de la Productividad según Poder.

Para la opinión pública el Poder Legislativo ha sido negativamente evaluado como una institución escasamente efectiva durante los últimos años. Sin embargo, no ha existido evidencia empírica que contrastara esta presunción en la arena parlamentaria como espacio central en la toma de decisiones. La elaboración y aprobación de políticas depende de la concurrencia y acuerdo del Ejecutivo y el Legislativo y por ello se hace pertinente comparar cuán efectivas son ambas ramas del gobierno en función de la legislación aprobada.

Cuadro 4

En los períodos 1986 - 1990, el congreso no tenía un papel tan preponderante. El Poder Ejecutivo manejaba todo por decreto, en la revisión que se hizo, era notorio el poco trabajo legislativo. Luego se presenta una pugna entre el Legislativo y el Ejecutivo, como lo muestra el Cuadro 4

También el comportamiento legislativo puede ser por las siguientes razones:

Bajos registros de efectividad del Legislativo durante los primeros dos años de cada legislatura pueden responder a la hiperactividad de un Ejecutivo entrante, que incorpora durante dicho lapso la mayor parte de su agenda de gobierno.

Baja tasa también podría obedecer al hecho de que el Legislativo introduce inicialmente un número muy elevado de proyectos de los cuales logra aprobar muy pocos, debido a las urgencias planteadas por la agenda del Ejecutivo.

Hacia el final de los mandatos los legisladores han adquirido destrezas y conocimientos de la dinámica parlamentaria que les permiten ser más efectivos en la negociación de apoyos a sus proyectos.

Cuando el Presidente no tiene un bloque mayoritario propio puede respaldarse en una coalición o en varias a lo largo de su gobierno. La formación de una mayoría o, simplemente de una mayoría, no es una tarea fácil y muchas veces los Ejecutivos han terminado en el inmovilismo, dando lugar a la llamada pugna de poderes que es una amenaza incluso para la misma democracia.

En los casos en los que el Presidente no tiene una mayoría propia, se da una suerte de “mercado” donde el Ejecutivo adquiere un papel pro-activo y actúa como una especie de comprador, realizando ofertas a los distintos partidos y/o diputados con el fin de ganarse su respaldo.

El análisis agregado del total de las leyes y la utilización de un índice de importancia legislativa permiten extraer dos conclusiones:

• Durante el período estudiado, se constata la existencia de un ciclo de producción legislativa, con fases de crecimiento y decrecimiento (o expansión y contracción), donde el número de leyes sancionadas aumenta durante los últimos dos años de los mandatos.

• El uso del índice de importancia de las leyes nos lleva observar que en el comportamiento cíclico no existe paridad o simetría en el desempeño de los cuatro tipos de legislación. En el caso de las leyes de alta importancia e importantes presentan un decrecimiento en función del tiempo, mientras que las leyes de mediana y baja importancia aumentan a partir de la mitad del período.

V. Origen de la Ley

No podemos dejar de decir, que más allá de ciertas críticas justas y de críticas que resultan desencaminadas, el Congreso Dominicano y los sectores partidarios en él representados asumen por lo general un papel activo en la elaboración de los productos legales estratégicos. De manera tal que -si se acude a las clasificaciones usuales en el análisis Politológico comparado- por hipótesis, el Poder Legislativo de República Dominicana debería ser considerado como un cuerpo “pro-activo” y sobre todo “re-activo”. Lo que supone que- dentro de los límites que impone la misma Constitución y con los recursos que cuenta, en un cuadro de “asimetría” institucional, que se fue instalando a lo largo del siglo XX y que se pronuncia en las últimas décadas- muestra una aptitud de iniciativa razonable y ante las propuestas que vienen del Poder Ejecutivo, aun cuando las apruebe, no se limita a obrar como instancia meramente “homologatoria”.

5.1. Origen de la Ley de acuerdo al Poder y nivel de importancia.

Sin embargo, como un primer acercamiento, quisimos estudiar la influencia que podía tener el número de diputados y el número de partidos políticos en la aprobación de leyes ordinarias y reformas a leyes (en síntesis, la producción legislativa).

a.- La Dinámica Cíclica de Cooperación

Es necesario determinar de qué forma influye la combinación de los efectos institucionales sobre la dinámica del proceso de gobierno. En tal sentido interesa indagar cuáles son las características que le imprime al proceso político un presidente institucionalmente fuerte, pero al mismo tiempo, políticamente débil.

Si los incentivos para la formación de coaliciones están dados por la carencia de apoyo parlamentario para la aprobación de políticas, cabe preguntarse cuáles son -dado el diseño institucional presidencialista y el contexto partidario- las condiciones para mantener dichos acuerdos. La existencia de mandatos fijos determina las reglas de juego con que han de participar los partidos y fracciones en la arena política.

La minimización de los costos o la maximización de los beneficios de pertenecer a un acuerdo bajo un régimen presidencialista como el nuestro, teóricamente se sustenta en que si la gestión presidencial es buena, los beneficios son para el presidente del partido en el gobierno y no para las fracciones o partidos cooperadores del partido ganador de la elección presidencial.

Por lo tanto, y con más razón aún: si la gestión es mala, será mejor oponerse que respaldar a un gobierno con escaso sustento electoral y mal reputado. Sea como fuese la suerte del gobierno, la defección está garantizada, en tanto los colaboradores tienen incentivos fuertes para retirarse y competir electoralmente. En esta dinámica, el presidente de la República es solamente jefe de fracción y no de partido, de modo que no puede controlar la disciplina parlamentaria del resto de su propio partido. Con muy bajos costos, las fracciones del partido del presidente ven incentivadas para contrariar las preferencias del jefe de gobierno sobre el final de los mandatos.

Los partidos y las fracciones juegan así con un ciclo pautado por la cooperación en una etapa inicial, encaminándose hacia un marco de mayor conflicto y competencia. En este marco, el tiempo cooperativo corresponde al producto de los incentivos para la formación y mantenimiento de coaliciones y acuerdos puntuales. Pero el tiempo cooperativo no puede durar la totalidad de los mandatos.

La cooperación es una función inversa al tiempo de los mandatos. Decrece, en tanto los partidos y fracciones deben diferenciarse para competir electoralmente. Por esta razón se sostiene que los ciclos no duran más tres años, dependiendo de los apoyos políticos que sea capaz de articular el presidente. Cuanto más débil sea este políticamente, mayores concesiones se verá forzado a hacer para el mantenimiento de una mayoría en el Parlamento. De modo que cuando más minoritario sea el presidente, más débiles deberán ser sus acuerdos.

b.- La Evidencia

El seguimiento de la legislación de alta importancia entre 1990 y 2008 permite evaluar efectivamente los efectos de ingreso y salida de integrantes de distintos partidos en un gabinete y la forma en que estos se comportan en función del tiempo. Si se considera el conjunto de la producción legislativa para el período, una ponderación de las leyes en diferentes grados de importancia permite observar una visible trayectoria en el tiempo pautada por distintos ritmos de producción, los cuales evidencian el ciclo destacado arriba[8]. En función de los acuerdos de gobierno, durante los tres primeros años de gestión presidencial se registran un mayor número de leyes importantes[9]. No obstante, a partir del tercer año los ritmos decaen bruscamente, llegando a su punto más bajo durante el cuarto año de gobierno. Asimismo, dicho deterioro transcurre en forma concomitante al rompimiento de los acuerdos de gobierno, de tal forma que la producción legislativa se ajusta al ciclo descrito arriba.

Establecimos como primera hipótesis que el número de diputados que conforma el Congreso estaría correlacionado negativamente con la producción legislativa. La lógica detrás de esto es simplemente que, a medida que aumente el número de diputados, éstos se verán confrontados con una mayor dificultad para llegar a consensos, por lo que la producción legislativa se verá reducida.

En el estudio llevado a cabo por Scott Mainwaring (1993), titulado Presidentialism, Multipartism and Democracy: The Diffi cult Combination (Presidencialismo, multipartidismo y democracia: una difícil combinación), se establece que la combinación menos apta para el presidencialismo se encuentra en la unión de un sistema multipartidista fragmentado con partidos políticos indisciplinados, ya que el Ejecutivo no sólo se enfrenta con la situación de no poseer una mayoría legislativa, sino que debe cabildear consensos de manera individual, aumentando el número de interlocutores.

La actividad parlamentaria es un producto de todos los partidos políticos. Por esta razón, el Parlamento no se presenta como un actor racional unificado. Su composición política lo determina en función de la representación partidaria que lo integra. Esto indica que la producción del Parlamento también debe estudiarse en función de las preferencias y la capacidad negociaciadora de los partidos.

Por ello, los arreglos políticos y el juego de mayorías y minorías han hecho que los partidos ganadores de la contienda presidencial hayan tenido -progresivamente- mayores dificultades para la aprobación de leyes. Especialmente cuando las normas son importantes, los partidos ocupantes de la titularidad del Ejecutivo debieron buscar la formación de coaliciones o acuerdos de gobierno para poder aprobar su agenda de políticas.

El Parlamento ha constituido un centro inevitable de formación de consensos, en función del punto anterior. La formación de acuerdos y coaliciones ha mostrado que el Legislativo dominicano ha sido un agente proactivo de las agendas establecidas por los gobiernos y al mismo tiempo ha sido capaz de desarrollar sus propias estrategias. Para ello, la acción de los partidos ha sido particularmente destacable independientemente del tamaño de la representación parlamentaria y el espacio político que ocupa cada partido, ya sea oposición o gobierno.

VI. Los Vetos del Poder Ejecutivo en el Parlamento.

6.1. Introducción.

El veto del Poder Ejecutivo es uno de los dispositivos característicos del presidencialismo. Este sistema presenta la división de los Poderes, donde el Ejecutivo cuenta con este instrumento de control sobre la actividad del Legislativo. Por esta razón, la interposición de vetos constituye uno de los indicadores más importantes en la modalidad de relacionamiento entre el Presidente de la República y el Parlamento. En esencia, debido a que es un dispositivo de control, los vetos permiten captar una porción importante de la dimensión cooperación-conflicto entre ambos Poderes.

Justamente, si los vetos son un indicador de las relaciones de cooperación y conflicto ente Ejecutivo y Legislativo, es esperable que éstos sean fundamentalmente interpuestos en los momentos más cercanos al proceso electoral. En este contexto, existiría un comportamiento cíclico donde el número de vetos es una función del tiempo. En principio, dicho número obedece a tres factores complementarios; a) la conducta racional de los legisladores; b) la organización del trabajo por parte del Legislativo y; c) la posesión de mayorías legislativas por parte del presidente de la república, ya sea de su propio partido o de una coalición.

La explicación primera viene dada por la teoría del comportamiento racional, la cual asume que el objetivo primordial de los legisladores es la reelección en sus cargos (Cox y Morgenstern 1995; Cox y MacCubbins 1996). Con este objetivo, la proximidad del proceso electoral incentiva a los legisladores a desarrollar un comportamiento “oportunista” orientado a la aprobación de políticas retributivo-particularistas. Estas políticas aprobadas por el Parlamento hacia el final de los mandatos legislativos no necesariamente coinciden con los lineamientos generales de la política del Poder Ejecutivo y por tanto son vetadas.

La siguiente explicación sobre el carácter cíclico de los vetos hacia el final de los períodos legislativos se vincula con la organización del trabajo parlamentario Como pudo verse, la agenda presidencial prima sobre la agenda parlamentaria hasta la mitad de los mandatos legislativos. Durante la segunda mitad de las legislaturas el número de leyes con origen en el Poder Legislativo se incrementa sustantivamente. En otras palabras, parece razonable pensar que si el Legislativo se torna hiperactivo a partir de la segunda mitad de las legislaturas, el número de vetos aumente de igual forma.

Finalmente, la última explicación sobre el comportamiento cíclico del número de vetos se asocia a la posesión (o no) de una mayoría legislativa por parte del Poder Ejecutivo. Esta mayoría puede ser del partido del Ejecutivo o de una coalición de gobierno.

La presencia de ambos tipos de mayorías le aseguran al presidente un número menor de contingencias en el proceso legislativo en dos modalidades. Una posibilidad es que el Legislativo no apruebe legislación que no esté acorde con los intereses del Poder Ejecutivo.

Teóricamente, los argumentos primero y tercero se hallan en contradicción. La conducta racional de los legisladores orientada a la reelección de sus cargos se puede ver restringida en función de la existencia de una coalición de gobierno. Los legisladores desarrollan sus objetivos y estrategias en función de los partidos o fracciones a las cuales pertenecen.

Podemos concluir que la existencia de una coalición constriñe fuertemente las conductas de indisciplinamiento de los legisladores respecto a su partido o de estos hacia la coalición de la cual forman parte. Parece juiciso pensar que si un legislador, una fracción o un partido forma parte de una mayoría legislativa que apoya al presidente, esta se muestre más complaciente con la orientación política del Ejecutivo. En este contexto el número de vetos debe ser menor.

6.2. El comportamiento de los partidos políticos.

Los vetos estableces un espacio de análisis interesante para observar la disciplina de los partidos, al tiempo que constituyen un buen ejemplo (como indicador) de las relaciones y los procesos de negociación entre Ejecutivo y Legislativo.

En la misma línea, el concepto de jugador con veto, ideado por George Tsebelis (2006) lo utilizamos para estudiar la correlación de fuerzas no sólo dentro del Congreso, sino también entre el Legislativo y el Ejecutivo. Los jugadores con veto se definen como “(…) actores individuales o colectivos cuyo consentimiento es necesario para lograr un cambio del statu quo.” (Tsebelis, 2006: 27). Estos jugadores pueden ser de dos tipos:

o Los jugadores institucionales con veto son aquellos que se encuentran establecidos por la Constitución Política. Para el caso dominicano, la aprobación de leyes se harán con el consentimiento del Congreso, por mayoría absoluta (cincuenta por ciento, más uno) y del presidente de la República[10], por lo que el número de jugadores institucionales con veto es de dos. Sin embargo, la correlación de las fuerzas en el Congreso puede transformar este número, ya que puede convertir a un jugador institucional con veto en un jugador partidario con veto, el otro tipo de jugador con veto.

o Los jugadores partidarios con veto son aquellos determinados por las dinámicas políticas. Las alianzas y fraccionamientos que se han dado en el Congreso desde 1990 han hecho que el total de jugadores con veto varíe año con año para la aprobación de leyes y reformas a leyes por mayoría absoluta, transformando, en algunos casos, el total de jugadores institucionales con veto, de dos a uno.

No obstante, es necesario aclarar que no todas las alianzas son tomadas en cuenta en el análisis, ya que un requerimiento para que una alianza pueda ser considerada para modificar el número de jugadores con veto es que los partidos sean disciplinados[11].

Si entramos al cálculo del número de jugadores con veto, la Constitución Política de la República de Dominicana establece que el Congreso debe aprobar las leyes ordinarias, pero también le concede al presidente la potestad de ejercer su derecho de veto para pronunciarse en contra de una iniciativa de ley. Esto significa, entonces, que Dominicana posee 2 jugadores con veto institucionales para las leyes ordinarias: el Presidente y el Congreso. Adviértase que el hecho de que sean jugadores con veto no quiere decir que constitucionalmente se les otorgue dicho poder, pues si así fuera sólo el Presidente contaría como uno. Son jugadores con veto si se sigue el concepto de veto utilizado en la teoría, y no el que se utiliza legalmente.

A partir de esta aclaración, puede indicarse que las dinámicas que se han dado dentro del Congreso, desde 1990, han hecho que este número varíe, ya que los partidos políticos han tenido distintos porcentajes de escaños y ha habido una serie de alianzas que han transformado al Congreso en jugador partidario con veto. El cálculo se transforma en una tarea complicada porque los partidos políticos no son estables y sus dinámicas afectan directamente al total de jugadores con veto.

En el período 1998-2002, PRD tuvo mayoría absoluta. En el 2006-2010,el PLD tuvo mayoría absoluta. Esto nos permitiría analizar si ese partido era o no disciplinado; si el Congreso poseía un partido con mayoría absoluta pero no era disciplinado, no podía ser considerado como jugador con veto, por lo que el Congreso continuaba siendo el jugador institucional con veto, junto al presidente. Ahora bien, si el Congreso tenía un partido disciplinado con mayoría absoluta, entonces el Congreso ya no era el jugador con veto y el título pasaba al partido político, el cual se transformaba en jugador partidario con veto, junto al presidente.

Aunque tiene un significado más general (como el acatamiento de los estatutos partidarios por los afiliados de cada organización política), la disciplina partidaria también alude al comportamiento que los diputados muestran durante el desarrollo de su labor legislativa. Una bancada de un partido político disciplinado es aquella que discute la postura colectiva que tomará con respecto a determinado tema y, luego, durante la discusión en el pleno legislativo, todos y cada uno de sus miembros votan en el mismo sentido. Por otro lado, la falta de disciplina en un partido político podría tener un impacto negativo en la opinión pública, pues si dentro de sus cuadros se encuentra un diputado “rebelde”, se puede acusar a la dirigencia de no ser capaz de controlar las actividades de sus miembros.

Se suelen utilizar los términos ‘disciplina' y ‘cohesión' como sinónimos uno del otro. Sin embargo, es importante hacer una distinción entre ambos. La cohesión partidaria se refiere a la diferencia de posiciones en un partido antes de una discusión, mientras que la disciplina partidaria se refiere a la capacidad del partido de controlar los votos de sus miembros dentro del Congreso (Tsebelis, 1995). Hablamos de cohesión cuando los miembros de un grupo trabajan unidos para lograr objetivos colectivos, coincidiendo en los medios para lograrlo, mientras que la disciplina partidaria es:

(…) una manera de cohesión en la que los seguidores

regularmente aceptan y actúan bajo el mandato

del líder o líderes [lo cual implica] la disponibilidad

de maneras y medios que tiene el líder para llevar a

los miembros recalcitrantes a aceptar y actuar bajo

su mandato. (Ozbudun, 1970: 305; en Brown, Harry,

2004:3).

Puesto que la identidad de los actores y sus preferencias varían con el tiempo —mientras que las instituciones son más estables—, los resultados políticos varían dependiendo de quién controla el poder político y dónde está ubicado el statu quo[12] (Tsebelis, 2006).

6.3. Resultados

Los resultados muestran que, efectivamente, existe una correlación negativa entre el número de diputados, el número de partidos políticos, el número efectivo de partidos políticos, el número de jugadores con veto y la producción legislativa. Sin embargo, esta correlación es mayor en la aprobación de reformas a leyes, no así en la aprobación de leyes. Aunque en un primer instante la correlación negativa entre jugadores con veto y producción legislativa parecería que contradice los estudios de Tsebelis —pues él ha encontrado:

o Una correlación positiva entre el número de jugadores con veto y la producción legislativa total,

o Una correlación negativa entre el número de jugadores con veto y la aprobación de leyes importantes—,

Lo importante, en todo esto, es que la relación indica que mientras aumente el número de jugadores con veto aumentará la inflación legislativa y disminuirán las leyes importantes, lo cual resultará en un reducido control de la agenda por parte del Gobierno.

La correlación entre jugadores con veto y aprobación de leyes y reformas mostraría que en los casos en los que ha habido 2 jugadores con veto se ha dado una menor producción legislativa de reformas a leyes, mientras que en los casos de 1 jugador con veto ha habido una mayor producción legislativa de reformas a leyes.

Utilizando elementos de la teoría de juegos, el autor llega a la conclusión de que el número de jugadores con veto y su distancia ideológica afectarán la estabilidad de las políticas (la estabilidad del statu quo). Así, mientras más jugadores con veto haya en un sistema político, y mientras más polarización ideológica exista entre ellos, más difícil será realizar cambios en el statu quo, lo cual se verá reflejado en la calidad del ordenamiento legal: en sistemas donde predomine un número alto de jugadores con veto, habrá un menor control de la agenda; por lo tanto, la cantidad de leyes importantes será menor a la cantidad total de leyes, produciendo una inflación legislativa. (Tsebelis, 2006: 4).

6.4. Ley Importante

Es importante sacar a luz el hecho de que este resultado indica que el concepto de “Ley Importante” varía de país en país. En algunos, podría considerarse como “leyes importantes” aquellas que producen cambios completos y generales en el statu quo; mientras que otros podrían considerar importantes aquellas que producen cambios incrementales en el statu quo. Esta variación conceptual se debe, en parte, a la cantidad de jugadores con veto que intervenga en las decisiones políticas.

Es decir, que en países con pocos jugadores con veto habrá un mayor control de la agenda, por lo que las leyes que cambien completamente o de una manera general el statu quo, serán más fáciles de aprobar y serán consideradas importantes. Al contrario, países con un número alto de jugadores con veto tendrán menor control de la agenda, por lo que los cambios en el statu quo no podrán ser completos, sino incrementales, dada la dificultad que existe para llegar a acuerdos. Las herramientas legales que produzcan este tipo de cambios en estos países serán consideradas entonces como importantes.

Esto señalaría la dificultad para llegar a acuerdos, así como el hecho de que el control de la agenda se haya visto reducido en esos períodos, lo cual, finalmente, se traduciría en una dificultad para aprobar leyes que produjeran cambios completos y generales del sistema.

Por lo tanto, la atención se centraría en los mecanismos o herramientas legales que producen cambios incrementales en el statu quo (que serían consideradas como “importantes” en nuestro medio). La variación conceptual de “ley importante” se aplicaría al caso de República Dominicana, haciendo que la correlación negativa entre jugadores con veto y reformas a leyes (que responden claramente al criterio de cambio incremental del statu quo) coincida con la correlación entre jugadores con veto y leyes importantes de los estudios de Tsebelis.

Si esto es correcto, la adjudicación de la categoría de “ley importante” a las reformas a leyes tendría que traducirse en una mayor cantidad de éstas desde 1990, ya que sería la herramienta legal en la que se centraría la mayoría de cambios en el Congreso. Las leyes, debido a la dificultad y el tiempo necesario para su aprobación, serían relegadas a un segundo plano y utilizadas como herramienta legal sólo en los casos necesarios.

VII. Conclusiones y recomendaciones

Es necesario resaltar que para el modelo de análisis donde aumentan la cantidad de actores con capacidad de negociación, el bicameralismo genera mayor complejidad. Además los arreglos en las cámaras bicamerales son mecanismos institucionales donde los conflictos y clivajes políticos de las sociedades son representados con mayor importancia que en un unicameralismo.

La eficiencia establece el control de calidad de la elaboración de la norma, a través del proceso efectuado por los dos órganos legislativos, que enriquecen y perfeccionan la norma. Las Cámaras bicamerales en comparación con las unicamerales, fortalece el status quo.

En el marco de la teoría de la acción racional, se supone que dentro de cualquier régimen de gobierno, existen actores institucionales y no institucionales que determinan la capacidad del gobierno de introducir cambios en las políticas.

Las correlaciones entre el número de jugadores con veto, el total de leyes y el total de reformas aprobadas desde 1990 nos sugieren que el grado de importancia que se le otorga dentro del Legislativo a una u otra es relativo, pues aunque ambas tienen requisitos iguales para su aprobación (mayoría absoluta), la dificultad que conlleva el proceso para aprobar una ley hace que la atención se centre en las reformas a leyes, las cuales requieren de menos procedimientos y producen cambios incrementales en el statu quo.

Asimismo, en el estudio de la disciplina partidaria podría utilizarse la valoración de las ausencias como votaciones en contra, de alguna manera encubiertas. Ya que la tasa de ausencias ha sido alta en el Congreso desde 1990, posiblemente los niveles disciplinarios partidarios se verían reducidos. Con los datos obtenidos podría, entonces, generarse estudios relacionados con el transfuguismo y la aprobación legislativa.

En estudios próximos deberá tomarse en cuenta la sociedad civil como Jugadores con Veto, por considerar que ésta variable podría enriquecer este tipo de estudios, los cuales creemos que son importantes para el conocimiento de las instituciones políticas y sistema político del país.

El presente trabajo estuvo centrada en la evaluación de la producción legislativa sancionada en República Dominicana durante el período 1990-2008. Para ello, se propuso un marco conceptual y una metodología que permitieran no sólo considerar el volumen legislativo sancionado (punto de vista cuantitativo), sino también a partir de sus niveles de importancia, calidad e impacto. Para ello, se creó un índice de importancia legislativa, basado en cuatro indicadores asociados al proceso de aprobación legislativa.

Las leyes de Muy alta importancia muestran un decrecimiento en función del tiempo, mientras que las leyes baja importancia aumentan a partir de la mitad del período.

Por otra parte, la productividad de las leyes de alta importancia es decreciente para ambos Poderes en función del tiempo de los mandatos. En otras palabras, a medida que transcurre el período, la aprobación de leyes importantes decrece. Pero la evidencia indica también, que el Legislativo es crecientemente productivo en leyes de mediana y baja importancia a medida que el tiempo transcurre.

En el análisis de los vetos del Poder Ejecutivo, y permitió extraer cuatro conclusiones. Primero, los vetos del Poder Ejecutivo parecen ser un claro indicador del conflicto entre Poderes.

De esta información se excluyeron los elementos de control político, procedimientos administrativos y ceremoniales que, si bien son importantes para sus propios fines, no son relevantes para los del presente análisis. Al efecto cabe recordar que lo que interesa es determinar la capacidad del sistema para lograr acuerdos que efectivamente transformen el estatus quo. Se consideró que las siguientes exclusiones podían hacerse al amparo de esta definición:

o Los actos relativos al ámbito municipal que no implique modificación del régimen municipal, por ser principalmente validaciones de decisiones tomadas a nivel local generalmente circunscritas a ese ámbito y en cuestiones recurrentes.

o Los traspasos y/o donaciones de terrenos y propiedades.

o Los actos simbólicos, la declaración de efemérides o días especiales.

o Entrega de rangos especiales a personas u organizaciones asentadas en el país.

o Los Contratos y Acuerdos de estado,

o Resoluciones, entre otros.

Lo expresado anteriormente refleja la doble naturaleza del entrabamiento legislativo, que puede originarse tanto en razones institucionales como partidarias. Las primeras se refieren a la naturaleza del entramado institucional que define las reglas de procedimiento y la separación de poderes. Las segundas apuntan al grado relativo de alineación de intereses y propósitos entre los participantes en la arena política. Cuando existen condiciones que polarizan dichos intereses la separación de poderes del ámbito institucional puede verse exacerbada por una separación de propósitos (Shugart & Haggard, 2001) que, al aumentar en efecto el número de actores de veto (Tsebelis, 2002), reduce las posibilidades de pasar legislación.

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Iluminada Ventura Figueroa

[1]Maurice Duverger (1962) afirma que en las democracias occidentales modernas, esta evolución ha ido redefiniendo las distinciones clásicas. El Poder Ejecutivo deja de ser forjado como un órgano de ejecución y obra más bien como un “poder gubernamental”, centro de animación y de conducción política, con mayores capacidades de iniciativa y de “prospectiva”, dominando el trazado y la implementación de los programas de acción. Capítulo aparte merece la discusión acerca de los efectos sobre el desempeño legislativo, que puede tener la acción de los partidos y de los liderazgos políticos.

[2] Los méritos del bicameralismo (“dos dictámenes mejor que una”), sobre todo en un momento en el que las críticas a la eficiencia y a los costos de la política -con una intención desencaminada, en pareja con un fervor dudoso por las acciones ejecutivas y un rápido decisionismo- han dado pie a posturas reductivas, que arremeten contra el número de representantes parlamentarios y contra la existencia de más de una cámara. El debate en torno a las virtudes del bicameralismo es un tópico clásico, sobre el que se vuelve una y otra vez, sin que la discusión pase a mayores y afecte el predominio de este sistema en el horizonte comparado. Para un procedimiento académico de la cuestión puede verse por ejemplo el intercambio entre Levmore y Riker (1992), así como las observaciones de George Tsebelis (1995).

[3] Ley Electoral No. 275-95 y sus modificaciones, Art. 79

[4]En su seno los legisladores analizan y discuten en profundidad los proyectos de ley, procuran los asesoramientos del caso y reciben a los ministros del ramo, a expertos y a representantes de los sectores interesados en la materia de que se trata. Allí se debaten las propuestas iniciales y las modificativas, se realizan negociaciones y se busca arribar a compromisos entre los sectores partidarios. Las actas y los informes de las comisiones son piezas importantes para el trámite parlamentario y constituyen un antecedente valioso para el análisis y la interpretación de las leyes.

[5]El Poder Ejecutivo todavía mantiene el control de las propuestas en materias tales como la emisión de la deuda pública, la reglamentación del crédito, la creación o supresión de empleos en los servicios públicos, el aumento del gasto y dotaciones presupuestales, el establecimiento o modificaciones de beneficios jubilatorios, las exoneraciones tributarias, la fijación de salarios mínimos, la fijación de precios de adquisición de productos para la actividad pública o privada, las leyes de Presupuesto y Rendición de Cuentas.

[6] El Congreso Nacional se encuentra en un proceso de automatización. No fue posible, en dicha institución, obtener el listado de las leyes aprobadas desde 1990. Es por dicha razón que preferimos utilizar la Gaceta Oficial.

[7] Uno de los cimientos de este criterio se asienta en la existencia de un gobierno de tipo presidencialista. En tal caso, parece juicioso admitir que sean las políticas del presidente las que tienen una mayor importancia en la agenda de un gobierno y que por esta razón se privilegien en el diseño del índice presentado en este trabajo.

[8] Este planteamiento mantiene cierta similitud con la metodología empleada por David R. Mayhew (1991), específicamente en el sentido de tomar a la producción legislativa como indicador de la actividad de gobierno.

[9] La valoración de las leyes aprobadas por el parlamento se mide a partir de cinco indicadores: i)Origen; ii)Alcance de la norma; iii)Repercusión Pública; iv)Debate Parlamentario y, v)Votación.

[10] La figura del veto está estipulada en la Constitución Dominicana, Artículo 41. “Toda ley aprobada en ambas Cámaras será enviada al Poder Ejecutivo. Si éste no la observaren, la promulgará dentro de los ocho días de recibida y la hará publicar dentro de los quince días de la promulgación. Si la observare, la devolverá a la Cámara de donde procedió en el término de ocho días a contar de la fecha en que le fue enviada, si el asunto no fue declarado de urgencia, pues en este caso hará sus observaciones en el término de tres días. La Cámara que hubiere recibido las observaciones las hará consignar en el orden del día de la próxima sesión y discutirá de nuevo la ley. Si después de esta discusión, las dos terceras partes del número total de los miembros de dicha Cámara la aprobaren de nuevo, será remitida a la otra Cámara; y si ésta la aprobare por igual mayoría, se considerará definitivamente ley. El Presidente de la República estará obligado a promulgar y publicar la ley en los plazos indicados”.

[11] En estudios futuros, la disciplina partidaria se calculara tomando como base a los diputados que conformaban los distintos partidos en sus respectivos años, y no al partido político, como generalmente se suele hacer. Así, en lugar de calcular la disciplina de un partido político específico en un año, calculamos la disciplina de cada uno de los diputados en el Congreso, cada año.

[12] Tsebelis hace su análisis en un espacio euclidiano de dos dimensiones, por lo que el statu quo o la posición de una ley en determinado momento, por ejemplo, pueden verse como un punto en un plano cartesiano.